Os
princípios constitucionais em matéria de ambiente:
Os
princípios fundamentais da prevenção, do desenvolvimento sustentável, do
aproveitamento racional dos recursos naturais e do poluidor-pagador
O
Direito do Ambiente é um ramo do direito relativamente recente tendo surgido
com a crescente consciência da finitude dos recursos naturais e das
consequências dos danos ambientais. Com esta cada vez maior consciencialização
tornou-se clara a necessidade de proteger o ambiente, nomeadamente através do
recurso a alguns dos princípios que enunciarei neste trabalho.
Assim
sendo, a preocupação com a proteção do meio ambiente tem sido patente tanto a
nível internacional e comunitário, como a nível nacional em cada um dos
ordenamentos jurídicos. Isto sucede porque não seria passível de reconduzir a
proteção do ambiente apenas a um Estado, pelo que o Direito do Ambiente teve a
sua origem no direito internacional, desde logo com a Declaração da Conferência
das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de 1972, também conhecida como a
Declaração de Estocolmo, e com a Declaração do Rio sobre Ambiente e
Desenvolvimento, de 1992.
A
par do Direito Internacional também o direito comunitário desde cedo mostrou
preocupação com a proteção do ambiente, nomeadamente na Cimeira de Paris também
de 1972.
Para
o nosso ordenamento jurídico o direito Comunitário assume uma grande relevância
em matéria ambiental, pois que a grande maioria dos diplomas nacionais transpõe
diretivas comunitárias relativas a esta matéria.
No
direito interno português o direito do ambiente tem tutela constitucional, nomeadamente
com base no artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa, pelo que deve
haver uma proteção ativa dos bens ambientais por parte do nosso Estado. Foi com
a Lei de Bases do Ambiente, de 1987 (Lei n.º 11/87, de 7 de abril), que se
afirmou no ordenamento jurídico português um conjunto de princípios e de
políticas para a proteção do ambiente.
De
entre estes princípios, que traçam as linhas gerais de atuação, destacam-se os
princípios fundamentais da prevenção e da precaução, do desenvolvimento
sustentável, do aproveitamento racional dos recursos naturais e do
poluidor-pagador, que se encontram atualmente previstos nas alíneas do artigo
3.º da Lei nº 19/2014 de 14 de abril, a atual Lei de Bases do Ambiente. Segundo
a Srª. Professora Carla Amado Gomes “Todos estes princípios traduzem
necessidades de conformação específicas em função dos problemas ambientais (…)”.[1]
Considera
o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva que a nossa Constituição é uma
“Constituição Verde” ou “Constituição do Ambiente”, enfatizando que os
“princípios e valores ambientais representam bens jurídicos fundamentais, que
se projetam na atuação quotidiana de aplicação e de concretização do direito,
para além de imporem objetivos e finalidades que não podem ser afastados pelos
poderes públicos e que é sua tarefa realizar.”.[2]
Estes
princípios têm várias funções, nomeadamente, uma função sistematizadora das
normas ambientais o que se reflete na crescente codificação destas matérias,
uma função clarificadora relativamente aos deveres do Estado em matéria
ambiental, função de limitação da discricionariedade administrativa mediante a
ponderação dos interesses patentes no caso concreto e ainda uma função de
fundamentação científica da autonomia do Direito do Ambiente enquanto uma área
da ciência jurídica.[3]
Cabe
agora fazer uma análise mais detalhada de cada um destes princípios.
PRINCÍPIO
DA PREVENÇÃO
O
princípio da prevenção encontra-se previsto na alínea c) do artigo 3.º da atual
Lei de Bases do Ambiente.
Este
princípio baseia-se na ideia de que as medidas preventivas devem ser usadas
antes da ocorrência do dano, isto porque a sua finalidade é a de evitar lesões
ao meio ambiente.
Deste
princípio decorre que não só deve haver uma antecipação do risco de lesão de
uma componente ambiental pela ação humana, como também se visa evitar a
ocorrência do dano ou minimizar uma lesão inevitável.
Assim,
devem ser adotadas medidas que visem impedir a ocorrência de situações capazes
de gerar efeitos danosos sérios para o ambiente ou, no limite, se tal não for
possível, medidas que minimizem o impacto negativo destas atividades para o
meio ambiente.
As
principais medidas de prevenção têm que ver com procedimentos de autorização,
nomeadamente de licenças ambientais, uma vez que as atividades lesivas do
ambiente dependem de uma autorização administrativa para a sua realização, na
medida em que pelo facto destas atividades importarem um risco sério para o
ambiente então elas só poderão ser exercidas se o Estado conceder uma
autorização para tal.
PRINCÍPIO
DA PRECAUÇÃO
Este
princípio aplica-se quando estamos perante riscos futuros e incertos, isto é,
quando não há certeza científica de que se verificará um dano ambiental e
encontra-se também previsto na alínea c) do artigo 3.º da Lei nº 19/2014, de 14
de abril.
Discute-se
então na doutrina quais são as consequências que devem estar associadas à ideia
da existência de um risco futuro e incerto.
Numa
visão mais estrita defende-se que se há um risco então a conduta deve ser
proibida. Segundo esta visão considera-se que mesmo havendo incerteza
científica sobre o risco para o meio ambiente basta a existência da mera
possibilidade da ocorrência do mesmo para que a consequência jurídica seja a
proibição da conduta. Em suma, para quem defende esta posição, em caso de
dúvida, a conduta é proibida. No entanto, parece-me que esta visão é demasiado
excessiva.
Por
outro lado, há quem defenda a posição de que quando não há certeza sobre o
risco a consequência não deve ser a proibição da conduta, mas sim a adoção de
medidas que mitiguem a possibilidade de ocorrência do dano.
Segundo
uma terceira formulação, se o risco é incerto e se não há certeza científica de
que determinada ação ou omissão causará um dano ambiental deve colocar-se o
ambiente no patamar dos outros valores ou interesses em causa, sendo necessário
que se faça uma ponderação dos mesmos. Assim, se não há certeza sobre o risco,
então o ambiente deve ser comparado em conjunto com os restantes bens jurídicos
que estejam a ser tutelados.
Não
obstante esta divisão sistemática do princípio da prevenção e da precaução e de
a doutrina, tendencialmente, assimilar o princípio da prevenção à sua aceção
mais restritiva e autonomizar o princípio da precaução cujo conteúdo consideram
ser mais amplo, o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva não concorda com esta
visão.
Na
opinião do Professor Regente “preferível à separação entre prevenção e
precaução como princípios distintos e autónomos é a construção de uma noção
ampla de prevenção, adequada a resolver os problemas com se defronta o jurista
do ambiente.”[4]
Assim,
para o professor devemos falar de apenas um princípio que englobe uma proteção
quanto à probabilidade de ocorrência de danos causados ao ambiente quer por via
de acontecimentos naturais quer por condutas humanas, até porque atualmente
grande parte das lesões ambientais são fruto de um concurso de causas naturais
e humanas.
A
finalidade deste princípio deve ser então a de antecipação de situações
potencialmente perigosas para o ambiente com vista a evitar que estas gerem
lesões para o mesmo, quer sejam essas situações de origem natural ou humana.
Como tal, devem ser tomadas de antemão medidas que evitem a ocorrência do dano
ou que, pelo menos, sejam passíveis de minorar as suas consequências.
Retiramos
então deste princípio uma vertente de antecipação, de forma a evitar o dano
antes da sua ocorrência e não uma vertente de reparação posterior à verificação
do dano.
No
entanto, “Tais medidas não podem ser discriminatórias nem desproporcionadas e
devem ser revistas assim que esteja disponível mais informação científica.”.[5]
PRINCÍPIO
DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
O
princípio do desenvolvimento sustentável encontra-se previsto na alínea a) do
artigo 3.º da Lei de Bases do Ambiente e, como diz o seu enunciado, este
princípio obriga à satisfação das necessidades do presente sem comprometer as
das gerações futuras.
Ainda
o artigo 11.º do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) nos dá
uma definição concreta da obrigação e promoção do desenvolvimento sustentável.
Este
princípio surge como resposta à necessidade de compatibilizar o desenvolvimento
socioeconómico e a necessidade de proteção ambiental.
No
entanto, este princípio é causador de controvérsia na doutrina pois que os
vários autores que se têm vindo a debruçar sobre o tema não encontram um
consenso quanto a vários elementos que integram o seu conteúdo, não obstante
haver alguns elementos comuns para estes juristas.
Os
elementos comuns são, nomeadamente, a associação entre o princípio do
desenvolvimento sustentável e o princípio da solidariedade intergeracional,
isto é, “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem
comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias
necessidades”[6],
a utilização ou consumo racional de recursos e, como já referido, uma abordagem
que compatibilize o desenvolvimento económico e o ambiente.
É
necessário, no entanto, ter em atenção que, quando falamos da solidariedade
intergeracional, estamos a falar de um princípio distinto daquele que agora
abordamos, servindo de fundamento para a regulação ambiental, mas não como uma
finalidade.
Para
o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva, este princípio evidencia a necessidade
de “”fundamentação ecológica” das decisões jurídicas de desenvolvimento
económico”[7], sendo exigível a
ponderação entre os benefícios económicos e os prejuízos ambientais gerados
pela aplicação de determinada medida. Deste modo, o professor entende que devem
ser consideradas inconstitucionais as decisões que sejam excessivamente
gravosas para o ambiente.
Para
prosseguir os objetivos de desenvolvimento sustentável os Estados devem então
planificar a utilização de recursos naturais, tendo em vista, nomeadamente, a
proteção e preservação de recursos não renováveis ou daqueles quanto aos quais
não há certeza relativamente à sua sustentabilidade no futuro tendo em conta a
sua sobreexploração.
Os
Estados devem ainda, como podemos retirar da alínea a) do artigo 3.º da Lei de
Bases do Ambiente, produzir ecossistemas a longo prazo, pautar-se por um
ordenamento racional e equilibrado do território bem como pela promoção da
coesão territorial, produzir e consumir energia de forma sustentável e adotar
medidas que salvaguardem a biodiversidade, o clima e a estabilidade geológica.
A
principal dificuldade com a aplicação deste princípio, ao nível do direito
internacional, é a soberania dos Estados na gestão dos seus recursos naturais e
ainda o facto de os Estados menos desenvolvidos se depararem agora com uma
limitação à utilização e exploração dos seus recursos naturais ao passo que aos
Estados mais desenvolvidos já foi dada a possibilidade de aproveitarem os seus
recursos para exatamente se desenvolverem, industrializarem e aumentarem a sua
riqueza.
PRINCÍPIO
DO APROVEITAMENTO RACIONAL DOS RECURSOS NATURAIS
O
princípio do aproveitamento racional dos recursos naturais encontra-se previsto,
no nosso ordenamento jurídico, no artigo 66.º, número 2, alínea d) da
Constituição da República Portuguesa.
Deste
modo, como nos indica o disposto no artigo supramencionado o principal objetivo
da aplicação deste princípio é a salvaguarda da capacidade de renovação dos
recursos naturais e a estabilidade ecológica.
Deste
modo, os Estados devem pautar a sua tomada de decisões que afetem os recursos
naturais pela adoção de critérios de eficiência ambiental que tenham em conta a
escassez desses mesmos bens, proibindo dessa forma a sua utilização excessiva
ou desmedida.
Um
exemplo da aplicação deste princípio por parte do Estado Português é o caso dos
limites impostos ao consumo de água, isto é, aos recursos hídricos, em regiões
como o Algarve, nomeadamente para uso agrícola e para rega de campos de golfe,
para fazer face ao pouco armazenamento de água nas albufeiras.
Considera
o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva que as medidas jurídicas que “não
adoptem critérios de eficiência relativamente ao aproveitamento desses bens
naturais, devem ser considerados como violadoras dos padrões constitucionais.”.[8]
PRINCÍPIO
DO POLUIDOR-PAGADOR
Este
princípio encontra-se previsto no artigo 191.º, número 2 do TFUE e na alínea d)
do artigo 3.º da Lei n.º 19/2014, de 4 de abril e é aplicado pela Diretiva relativa à responsabilidade
ambiental (Diretiva 2004/35/CE
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004), que visa a
prevenção ou a reparação dos danos ambientais.
Este princípio encontra também tutela
constitucional, uma vez que é corolário necessário do disposto no artigo 66.º,
número 2, alínea h) da CRP.
Do
artigo 3.º, alínea d) da Lei de Bases do Ambiente, resulta a imposição ao
responsável pela poluição de assumir os custos quer da atividade poluente quer
da introdução de medidas internas de prevenção e controle necessárias para
combater as ameaças e agressões ao ambiente. Ou seja, a base deste princípio é
a ideia de que o agente poluidor é obrigado a suportar económica e fiscalmente
os custos dos impactos que a sua ação causará ao meio ambiente, compensando
assim os prejuízos que resultam para toda a comunidade e estará ainda obrigado
a suportar os custos das medidas de prevenção necessárias para impedir
comportamentos semelhantes que acarretem riscos para o ambiente.
Entende-se
esta quantia financeira como um custo dissuasor uma vez que o agente se irá
deparar com a obrigação de suportar um custo elevado se quiser prosseguir com
uma atuação poluente, mediante o pagamento de uma taxa, por exemplo, o que
servirá como meio para evitar este seu comportamento lesivo.
Compreende-se
então que a aplicação deste princípio não se prende apenas com a obtenção de
uma compensação monetária pelo dano causado ao meio ambiente mas ainda com o
objetivo de motivar o agente a alterar o seu comportamento de modo a evitar a
ocorrência do dano ambiental.
A título de exemplo “os operadores de
determinadas atividades profissionais, como o transporte de substâncias
perigosas, ou de atividades que impliquem descargas nas águas, devem tomar
medidas preventivas em caso de ameaça iminente para o ambiente. Se os danos já
tiverem ocorrido, os operadores são obrigados a tomar as medidas adequadas para
reparar esses danos, devendo suportar os respetivos custos.”[9]
BIBLIOGRAFIA
SILVA,
Vasco Pereira, Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente, Almedina,
2002
GOMES,
Carla Amado, O Ambiente como objeto e os objectos do Direito do Ambiente
OLIVEIRA,
Heloísa, Princípios de Direito do Ambiente
COSTA,
Paulo Manuel, Recurso Didáctico n.º3: Os Princípios do Direito do Ambiente
WEBGRAFIA
https://www.nfs-advogados.com/o-direito-do-ambiente.html
[1] GOMES, Carla Amado in “O AMBIENTE
COMO OBJETO E OS OBJECTOS DO DIREITO DO AMBIENTE”, p. 13
[2] SILVA,
Vasco Pereira, Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002,
pp. 63 e 64
[3] OLIVEIRA, Heloísa in “PRINCÍPIOS
DE DIREITO DO AMBIENTE”, pp. 80-83
[4] SILVA, Vasco Pereira, Verde Cor de
Direito: Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002, p. 67
[5]
Consultável em: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/71/politica-ambiental-principios-gerais-e-quadro-de-base
[6] OLIVEIRA, Heloísa in “PRINCÍPIOS
DE DIREITO DO AMBIENTE”, p. 98
[7] SILVA, Vasco Pereira, Verde Cor de
Direito: Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002, p. 73
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