Sumário:
1.
Do enquadramento do problema e o reenvio prejudicial; 2. Da decisão do
Tribunal de Justiça da União Europeia quanto às questões prejudiciais; 2.1.
Da competência do Tribunal de Justiça da União Europeia; 2.2. Do mérito
da ação em causa; 3. Da nossa posição.
1. Do enquadramento do problema e o reenvio prejudicial
No presente acórdão [1] o pedido de reenvio prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 6.º da Diretiva 82/43/CEE do Conselho de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e flora selvagens.
A 20 de novembro de 2008, o An Bord Pleanála [2] autorizou o Projeto N6 da estrada da cidade de Galway, estando previsto que uma parte da estrada projetada atravessaria o SIC [3] de Lough Corrib, tendo invocado que "a parte do projeto rodoviário aprovado é considerada uma solução adequada às necessidades identificadas na cidade e da periferia em termos de circulação [...] e, apesar de ter localmente um impacto grave na zona especial de conservação de Lough Corrib, não prejudicará a integridade desta zona ", [4] acrescentando que "o projeto rodoviário aprovado pela presente decisão não terá, por conseguinte, efeitos inaceitáveis no ambiente e está conforme com um ordenamento correto e um desenvolvimento sustentável desta zona". [5] O projeto rodoviário implicaria a perda definitiva de cerca de 1,47 hectare de lajes calcárias no SIC de Lough Corrib, sendo que estas lajes consubstanciam um tipo de habitat prioritário [6], conforme previsto pela alínea d) do art. 1.º da Diretiva supramencionada. Por sua vez, esta superfície fazia ela própria parte de uma superfície total de 270 hectares destas lajes calcárias. Acontece que à data da decisão da An Board Pleanála, apesar de esta zona já se encontrar inscrita como SIC potencial numa lista de sítios transmitidos pela Irlanda à Comissão Europeia, o sítio de Lough Corrib apenas foi formalmente classificado como SIC por decisão da Comissão Europeia a 12 de dezembro de 2008.
Peter Sweetman interpôs recurso
na High Court, tendo contestado a decisão da An Bord Pleanála de 20 de novembro
de 2008, segundo o qual “o An Bord efetuou uma interpretação errada do artigo
6.º da diretiva «habitats» ao ter concluído, nomeadamente, que o impacto do
projeto rodoviário no sítio protegido de Lough Corrib não constituía «um efeito
prejudicial sobre a integridade do sítio»”.[7] Posteriormente, por
decisão de 9 de outubro de 2009, a High Court indeferiu o pedido de autorização
para interpor recurso e confirmou a decisão do An Bord. Em 6 de novembro de
2009, P. Sweetman foi autorizado a interpor recurso desta decisão no Supreme
Court.
Por fim, o Supreme Court
decidiu suspender a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça da União
Europeia as seguintes questões:
I.
Quais são os critérios de direito que
devem ser aplicados pela autoridade competente a uma avaliação da probabilidade
de um plano ou projeto, abrangido pelo artigo 6.º, n.º 3, da diretiva “habitats”,
ter “um efeito prejudicial sobre a integridade do sítio em causa”?
II.
A aplicação do princípio da precaução tem
como consequência que tal plano ou projeto não pode ser autorizado se resultar na
perda permanente e irreversível da totalidade ou de qualquer parte do habitat
em questão?
III. Qual a relação, se houver, entre o artigo 6.º, n.º 4 da Diretiva supramencionada e a tomada da decisão, nos termos do respetivo artigo 6.º, n.º 3 (da mesma Diretiva), de que o plano ou projeto não afetará a integridade do sítio?
2. Da decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia quanto às questões prejudiciais
Para efeitos de exposição do presente acórdão cabe atender, na íntegra, à previsão do artigo 6.º da Diretiva 82/43/CEE.[8]
Os tribunais nacionais da
Irlanda invocaram que o Tribunal de Justiça não seria competente para responder
às questões prejudiciais, uma vez que o artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva supramencionada
não seria aplicável ao processo em causa. De acordo com estes, tal sucederia em
virtude de a decisão do An Bord que aprovou o projeto rodoviário da cidade de Galway
ter sido adotada antes da decisão da Comissão de classificar o sítio de Lough
Corrib como um sítio de importância comunitária, região esta que
seria afetada pelo referido projeto. Não obstante, como salienta o órgão
jurisdicional de reenvio:
“(…) ao conceder a um sítio notificado, antes da sua designação como SIC na lista adotada pela Comissão, uma proteção equivalente à conferida pelo artigo 6.º, n.ºs 2 a 4, da diretiva «habitats», a Irlanda considerou que tinha cumprido a sua obrigação de tomar as medidas de proteção adequadas enquanto se aguardava a designação de um sítio como SIC”[9] (sublinhado nosso).
O Tribunal de Justiça
prossegue a sua argumentação, invocando que as medidas de proteção não decorrem
exclusivamente quando os SIC se encontrem inscritos na lista dos sítios
selecionados e aprovados pela Comissão, isto porque, os Estados-membros
devem proteger estes sítios a partir do momento em que os proponham, nos termos
do artigo 4.º, n.º 1 da Diretiva[10], na lista nacional que é
transmitida à comissão. [11]
Assim sendo, de modo a justificar a existência
de competência do Tribunal de Justiça na presente causa e, consequentemente, a aplicação
do direito da União, o Tribunal conclui que “a partir do momento em que um
sítio é proposto por um Estado-membro (…) esse Estado-membro está obrigado, em
virtude desta diretiva, a tomar medidas de proteção suscetíveis de salvaguardar
o interesse ecológico em causa (…).[12]
Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio interrogou-se sobre a eventual incidência da precaução e sobre as relações que existem entre os n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º da Diretiva, o Tribunal de Justiça começa por referir que o n.º 3 do artigo 6.º da Diretiva, enquanto norma que prevê a realização de um procedimento de avaliação prévio, é constituído por duas fases, das quais: a primeira fase (prevista na 1ª parte, do n.º 3 do artigo 6.º da Diretiva) na qual "(...) exige que os Estados-membros efetuem uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projeto num sítio protegido quando exista probabilidade de que este plano ou este projeto afete esse sítio de maneira significativa" [13]; e, ainda, a segunda fase (prevista na 2ª parte, do n.º 3 do artigo 6º da Diretiva) que ocorre após a realização da avaliação adequada, estando "sujeita a autorização do plano ou projeto de que este não afete a integridade do sítio em causa, sem prejuízo das disposições do n.º 4 deste artigo". [14]
Não obstante a realização
deste procedimento de avaliação, o artigo 6.º, n.º 4 da Diretiva assume um carácter
derrogatório do critério de autorização previsto no n.º 3 do mesmo artigo, isto
porque, desde que tenham sido analisadas as incidências do plano ou projeto, em
conformidade com a disposição do referido n.º 3, mesmo que as conclusões sejam
negativas e na falta de soluções alternativas, poder-se-á proceder à realização
do plano ou projeto quando estejam em causa razões imperativas de reconhecido
interesse público ou razões de natureza social ou económica, estando o
Estado-membro adstrito à adoção de medidas compensatórias.
Posteriormente, o
Tribunal de Justiça diz-nos que a autorização, na aceção do n.º 3 do artigo 6.º
da Diretiva, apenas deverá ser concebida, quando “(…) tendo em conta os
conhecimentos científicos na matéria mais reputados, tiverem a certeza de que é
desprovido de efeitos prejudiciais duradouros para a integridade do sítio em
questão”[15], sendo que o Tribunal
acrescenta que o artigo 6.º, n.º 3, 2ª parte da Diretiva “(…) pressupõe que
este é preservado num estado de conservação favorável, o que implica, (…) a
manutenção sustentável das características constitutivas do sítio em causa,
ligadas à presença de um tipo de habitat natural cujo objetivo de preservação
justificou que esse sítio fosse incluído na lista de SIC (…)”.[16]
“(…) um plano ou projeto não diretamente relacionado com a gestão de um sítio ou necessário para essa gestão afetará a integridade deste sítio caso seja suscetível de impedir a manutenção sustentável das características constitutivas do sítio em causa, relacionadas com a presença de um habitat natural prioritário cujo objetivo de conservação justificou a inclusão deste sítio na lista de SIC, na aceção desta diretiva. Para efeitos desta apreciação, há que aplicar o princípio da precaução”.[17]
3. Da nossa posição
Por outro lado, cabe analisar o princípio da precaução e as suas implicações no acórdão em análise. O princípio da precaução consubstancia o princípio mais característico da proteção do ambiente, na medida em que confere aos Estados-membros o poder de intervirem em ações privadas, mesmo perante a ausência de provas cabais dos potenciais danos ambientais que poderão advir.[18] O elemento nuclear deste princípio é precisamente a antecipação de um possível dano ambiental grave ou irreversível.[19]
Aplicando estas ideias ao presente caso em análise, aquando da realização da avaliação das incidências de um plano ou projeto, se existir indícios de um possível dano ambiental em sítios sobre os quais recaem objetivos de conservação, então, não poderá ser outra a solução, senão indeferir a aprovação do plano ou projeto, conforme previsto pela 1ª parte do artigo 6.º, n.º 3 da Diretiva. Dúvidas recaem sobre a interpretação a atribuir quando 2ª parte do artigo 6.º, n.º 3 da Diretiva nos diz que “as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa (…)” (sublinhado nosso). Não obstante a possibilidade de existirem dúvidas quando ao alcance desta expressão, o Tribunal de Justiça da União Europeia parece ter sido claro quanto ao sentido a atribuir à mesma. Parece que, de acordo com o Tribunal, mesmo a perda (diríamos pequena) de 1,47 hectare, quando comparado com os 270 hectares, justifica que possamos afirmar que, ainda assim, existe uma afetação negativa da integridade, em virtude de ter sido designado como um tipo habitat natural prioritário. Ou seja, parece-nos que o Tribunal não desvaloriza o facto de estarmos perante uma pequena área que seria afetada pela construção do projeto rodoviário, aplicando o regime previsto no artigo 6.º da Diretiva, de uma forma quase rígida.
O que acabámos de afirmar
vai ao encontro de algumas das críticas que têm sido formuladas à Diretiva
Habitats nos últimos anos, de acordo com as quais, a Diretiva estabelece um
conjunto de regras rígidas que, por vezes, tendem a bloquear grandes projetos de
infraestruturas e o desenvolvimento económico a nível dos Estados-membros.[20]
Conclui-se que, a necessidade de aferir uma eventual violação da integridade de sítios de habitat natural prioritário deve ser efetivamente realizada através da aplicação do princípio da precaução e, portanto, assente numa lógica antecipatória e com o objetivo de evitar a verificação de um dano ambiental.[21]
Acontece que, apesar de considerarmos que poderá ter ocorrido uma aplicação demasiado rígida deste princípio e da própria Diretiva (como mencionado supra) não podemos deixar de elogiar o facto de o Tribunal de Justiça da União Europeia ter assumido uma postura
fortemente protetora da biodiversidade da União Europeia, numa altura em que
consideramos ser essencial que as instituições da União Europeia assumam uma
postura firme em relação à proteção do meio ambiente, mesmo que, por vezes,
seja necessário negar o desenvolvimento económico e a realização de projetos de
infraestruturas, como ocorreu no caso em análise.
[1] Acórdão Fipa Sweetman v. An Bord Pleanála de 11 de abril de 2013, processo C-258/11.
[2] Trata-se de um órgão nacional de
planeamento independente da Irlanda que decide sobre recursos relacionados com
decisões de planeamento tomadas pelas autoridades locais, bem como pedidos
direitos cf. https://www.pleanala.ie/.
[3] Sítio de importância comunitária que, de acordo com o art. 1.º,
alínea k) da Diretiva 82/43/CEE é “um sitio que , na ou nas regiões
biogeográficas a que pertence , contribua de forma significativa para manter ou
restabelecer um tipo de habitat natural do anexo I ou uma espécie do anexo II ,
num estado de conservação favorável, e possa também contribuir de forma
significativa para a coerência da rede Natura 2000 referida no artigo 3.º e /ou
contribua de forma significativa para manter a diversidade biológica na região
ou regiões biogeográficas envolvidas”.
[4] Acórdão C-258/11, Sweetman,
p. 3.
[5] Ibid,
p. 3.
[6] Conforme previsto pelo art. 1.º, al. d) da Diretiva 82/43/CEE, os tipos prioritários de habitat natural são “os tipos de habitat natural ameaçados de desaparecimento existentes no território a que se refere o artigo 2.º, por cuja conservação a Comunidade é especialmente responsável dada a dimensão considerável da parte da área de distribuição natural desses habitats localizada no território referido no artigo 2.º. Estes habitats naturais são assinalados com um asterisco (*) no anexo I”
[7] Acórdão C-258/11, Sweetman, p. 3.
[8] Conforme previsto no artigo 6.º da Diretiva 82/43/CEE: “1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados-membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2. Os Estados-membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.
3 . Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.º 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado-membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas. No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou , após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público”.
[9] Acórdão C-258/11, Sweetman, p. 4.
[10] Conforme previsto no artigo 4.º, n.º 1 da Diretiva 82/43/CEE: “ Com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes, cada Estado-membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu território) que tais sítios alojam. No caso das espécies animais que ocupam vastas zonas, esses sítios corresponderão a locais dentro da área de repartição natural das referidas espécies que representem os elementos físicos ou biológicos essenciais à sua vida ou reprodução. No caso das espécies aquáticas que ocupam vastas zonas, esses sítios apenas serão propostos quando for possível identificar com clareza uma zona que apresente os elementos físicos e biológicos essenciais à sua vida ou reprodução. Os Estados-membros proporão, se necessário, adaptações à referida lista em função dos resultados da vigilância a que se refere o artigo 11.º.
[11] O entendimento segundo o qual os Estados-membros terão a obrigação de proteger os sítios a partir do momento da sua proposta da lista nacional que é transmitida à Comissão tem sido reiterada em diversos acórdãos, como por exemplo, o acórdão de 13 de janeiro de 2005, processo C-117/03 e o acórdão de 14 de setembro de 2006, processo C-244/05.
[12] Acórdão C-258/11, Sweetman, p. 4.
[14] Ibid, p. 5.
[15] Ibid, p. 5.
[16] Ibid, p. 5.
[18] Ibid, p. 6.
[18]Gyula Bándi, Principles of EU Environmental Law Including (the Objective of) Sustainable Development in Research Handbook on EU Environmental Law, coords. Marjan Peeters e Mariolina Eliantonio, 2020, p. 45.
[19] Philippe Sands / Jacqueline Peel, Principles of Internacional Environmental Law, 4ªedição, Cambridge, 2018, p. 231.
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