O procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental

em

 Maria Carolina Ferro Lima

Subturma 5

Nº 63362

 

I.      Algumas considerações introdutórias quanto aos instrumentos preventivos

Vivendo nós numa “sociedade de risco”, já é comummente aceite que as ações do homem sobre o ambiente são suscetíveis de causar consequências negativas inevitáveis, como, por exemplo, a poluição derivada da atividade industrial. Ainda que inevitáveis, deve tentar-se minimizá-las e controlá-las o máximo possível, mesmo antes destas chegarem a ter lugar — e é aqui que os instrumentos preventivos entram. 

O Estado tem o dever de prevenir as consequências prejudiciais para o ambiente, tanto a nível internacional, como a nível da União Europeia e como na nossa Constituição, em especial o seu Artigo 66.º, nº 2 alínea a). A possibilidade do público intervir, que decorre da Convenção de Aarhus (que se relaciona com o nosso primeiro post), também tem uma vertente de prevenção, o que possibilita uma maior discussão e leva a uma melhor tomada de decisão nestes tópicos. 

O Artigo 3.º da Lei de Bases do Ambiente[1], na sua alínea c), estabelece o princípio da prevenção e da precaução, pelo que os instrumentos preventivos vêm precisamente tentar concretizar este princípio. Assim, através dos instrumentos preventivos, tenta-se antecipar os impactos negativos no ambiente e obriga-se a que haja uma ponderação prévia dos efeitos que determinada atuação humana possa ter sobre o ambiente. 

Temos diversos tipos de instrumentos preventivos: i. os instrumentos de avaliação ambiental (Artigo 14.º, nº 1 da Lei de Bases do Ambiente); ii. os atos permissivos em matéria de ambiente (Artigo 19.º da Lei de Bases do Ambiente); iii. os atos classificatórios ambientais; iv. as atuações administrativas informais. 

Nesta análise, iremos ocupar-nos de um procedimento administrativo em particular — o procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental (doravante, AIA), que está consagrado no Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental (doravante, RAIA).

 

 

 

II. O Regime jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental  (RAIA)

A AIA encontra-se consagrada como princípio no Artigo 18.º da Lei de Bases do Ambiente e o seu regime é regulado pelo Decreto-Lei nº 151-B/2013[2], de 31 de outubro (RAIA). 

O RAIA transpõe a Diretiva 2011/92/UE, que foi alterada pela Diretiva 2014/52/UE[3] respeitante à avaliação dos efeitos de projetos públicos e privados no ambiente e contém também as obrigações decorrentes da Convenção sobre Avaliação dos Impactes Ambientais num Contexto Transfronteiriço (Convenção de Espoo). 

Este regime define tipologias de projetos e fixa critérios para a sujeição obrigatória a procedimentos de AIA, sendo que os critérios são mais exigentes para projetos que afetem área sensível — o Artigo 2.º do RAIA define, na sua alínea a), o que é que se entende por “área sensível[4]”. Contudo, poderão haver projetos sujeitos a AIA ainda que não se enquadrem em nenhuma das tipologias previstas nos anexos I e II se, por força da sua localização, dimensão ou natureza, forem suscetíveis de provocar um impacte significativo no ambiente — a alínea k) do Artigo 2.º do RAIA define o que se entende por “impacte ambiental” enquanto alterações (favoráveis ou desfavoráveis) produzidas no ambiente resultantes da realização de um projeto, comparadas com o que é que ocorreria se esse projeto não viesse a ser realizado. 

E com o AIA conseguimos, desde logo, identificar que lhe está subjacente o princípio da prevenção — através da análise técnica e de estudos, toma-se uma decisão administrativa fundada em conhecimento científico e com uma prognose de vários cenários possíveis e sustentáveis, com adoção de medidas que evitem ou tentem minimizar os impactes negativos. No Artigo 5.º do regime estão previstos os objetivos da AIA — a avaliação incide não só sobre os efeitos diretos do projeto mas também sobre os efeitos indiretos. Além disso, a análise também deve ter em conta os efeitos cumulativos se o projeto for considerado em simultâneo com outros projetos.

Numa visão panorâmica, a AIA trata-se de um procedimento administrativo complexo que comporta várias fases (algumas fases necessárias, outras fases eventuais) e termina, em regra, na DIA. De facto, é um procedimento administrativo autónomo mas que está sempre ligado a um outro procedimento, este principal. Está como que apensado a outro procedimento autorizativo e a conclusão da AIA é necessariamente prévia à decisão final do procedimento principal — a entidade licenciadora deve aceitar ou recusar o pedido de licenciamento/autorização do projeto conforme a decisão obtida na AIA — Artigo 1.º, nº 2 do RAIA.

A DIA favorável pode ou não ser condição prévia para que o procedimento autorizativo tenha início. Por exemplo, no caso de utilização de recursos hídricos, a DIA favorável é condição prévia para que se inicie o procedimento. 

Depois de analisados alguns aspetos essenciais e, tentando não entrar em detalhes exaustivos, cabe analisar qual é afinal o âmbito de aplicação deste regime. Este regime aplica-se a projetos públicos e privados suscetíveis de produzir efeitos significativos no ambiente, isto é o que nos diz o Artigo 1.º, nos seus nºs 1 e 2. Nos nºs 3 a 5 do mesmo artigo, faz-se uma delimitação positiva e negativa de quais são os projetos que estão englobados no âmbito de aplicação deste regime:

i.       Projetos tipificados no anexo I do DL;

ii.     Projetos tipificados no anexo II do DL, desde que abrangidos pelos limiares fixados (que variam entre os casos gerais e a áreas sensíveis);

iii.    Projetos que se considere que sejam suscetíveis de provocar impacte significativo no ambiente devido à sua localização, dimensão ou natureza, conforme os critérios do anexo III — que nos remete para o Artigo 3.º do procedimento de apreciação prévia e decisão de sujeição a AIA, sendo que a competência para esta decisão varia. 

 

Já o Artigo 4.º determina a dispensa (excecional) do procedimento de AIA de projetos que estariam, à partida, abrangidos no seu âmbito. Ainda que haja parecer favorável à dispensa do procedimento, devem ser impostas medidas de minimização dos impactes relevantes para o licenciamento ou autorização do projeto. Como a dispensa é verdadeiramente excecional, além de ter de ser fundamentada, há também um controlo por parte da Comissão Europeia — a Diretiva AIA, no seu Artigo 4.º, nº 2 obriga a que o Estado-Membro que pretenda dispensar o procedimento informe a Comissão antes de autorizar o projeto, Artigo 8.º do RAIA nºs 8 e 9. 

 

 

 


III. O Estudo de Impacte Ambiental (EIA) 

O proponente do procedimento de AIA tem de elaborar um Estudo de Impacte Ambiental (EIA) — um documento onde descreve de forma sucinta o projeto, identifica e avalia os impactos prováveis que o projeto poderá ter no ambiente e as medidas que se destinarão a fazer face aos mesmos. Como é o proponente que vai beneficiar do projeto, este é que suporta os custos do estudo.  

Para analisarmos esta fase, importa-nos olhar para os Artigos 12.º a 17.º do RAIA. Primeiramente, o EIA só pode ser elaborado por peritos competentes, como determina o Artigo 9.º-A do RAIA e o procedimento eventual do Artigo 12.º só tem lugar se o proponente o pedir. 

E quais são, afinal, as entidades competentes? Temos de olhar para o Artigo 6.º do RAIA, que as enumera: 

a)     A entidade licenciadora ou competente para a autorização do projeto (Artigo 7.º RAIA);

 

b)     A autoridade de AIA (Artigo 8.º RAIA): é a entidade central deste procedimento, dirigindo a instrução (Artigo 8.º, nº 3 alínea f)). As competências podem ser exercidas pela APA ou por uma das CCDR (Artigo 8.º, nº 1);

 

c)     A comissão de avaliação (CA) (Artigo 9.º RAIA): esta é a entidade que irá fazer a avaliação técnica dos impactes do projeto. A constituição desta comissão é promovida pela autoridade de AIA e será composta[5] (sendo que a composição é variável) por diversos representantes das várias entidades públicas que tutelam os interesses públicos protegidos pelo RAIA, nos termos do nº 2 do Artigo 9.º;

 

d)     A autoridade nacional de AIA (Artigo 10.º RAIA);

 

e)     O conselho consultivo de AIA.

 

Apesar de não vir mencionado no Artigo 6.º, intervém também o membro do Governo responsável pela área do ambiente, cabendo-lhe a ele a emissão da DIA, nos casos em que a autoridade de AIA seja simultaneamente proponente  (Artigo 19.º, nº 1 RAIA).

Tendo em conta o Artigo 8.º, nº 1 do RAIA, surge desde logo um problema — existem seis autoridades de AIA possíveis e isso pode causar conflitos de competência que têm algumas dificuldades de resolução, já que não existe uma hierarquia entre as seis entidades. Além disso, consoante a entidade, naturalmente variam as ponderações e as medidas adotadas, o que causa uma falta de harmonia e de segurança. A APA enquanto autoridade nacional de AIA pode solucionar estas divergências, nos termos do Artigo 10.º, nº 1 do RAIA “decidir, em caso de divergência (…)”, “(…) emitir notas interpretativas”.


As fases da instrução do procedimento de AIA:

1.      Abertura do procedimento;

2.      Apreciação prévia e verificação da conformidade do EIA,

3.      Apreciação técnica e participação do público;

4.      Elaboração do parecer final;

5.      Audiência dos interessados e emissão da DIA.

 

Depois da fase facultativa de definição do âmbito do EIA (Artigo 12.º que, como já referimos, é apenas eventual), este deve ser apresentado à entidade licenciadora/competente para autorização do projeto. Depois, a entidade licenciadora remete todos os elementos para autoridade de AIA — cabe à entidade licenciadora determinar qual será a autoridade de AIA adequada, após analisar o projeto. A entidade que receber os elementos tem de verificar se é, efetivamente, a autoridade de AIA adequada para o projeto em questão. 


IV. A Declaração de Impacte Ambiental (DIA)

A DIA é elaborada com base na avaliação dos impactes ambientes associados às várias fases de desenvolvimento do projeto (Artigo 18.º, nº 1 do RAIA), tendo por referência os objetivos da AIA estabelecidos no Artigo 5.º do RAIA. A DIA pode ser favorável (e, assim sendo, não há nenhum obstáculo à tomada de decisão por parte da entidade licenciadora), desfavorável (e, nesse caso, extingue o procedimento de AIA) ou favorável condicionada (estabelece exigências e condições que deverão constar do licenciamento/autorização do projeto, nos termos do nº 4 do Artigo 18.º e nº 2 do Artigo 22.º do RAIA).


 

 

V. Conclusão crítica 

Na cadeira de Direito do Ambiente os instrumentos preventivos fazem parte da matéria nuclear, na medida em que visam proteger e tutelar o ambiente enquanto bem jurídico. Como pudemos compreender com este trabalho escrito, os instrumentos preventivos são a concretização do princípio da prevenção — ainda que alguns efeitos negativos sejam inevitáveis, é possível (e muito necessário) adotar medidas que visem evitar, minimizar ou compensar as consequências prejudiciais ao ambiente causadas pela ação humana. 

Escolhemos como tema de análise o procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental por ser o exemplo paradigmático — visualiza e analisa vários cenários possíveis, acompanhados de uma análise técnica e minuciosa, além da consulta pública, o que permite que haja uma melhor tomada de decisão a nível ambiental. Através do estudo deste instrumento, conseguimos aprofundar vários conhecimentos da cadeira e sem dúvida que nutrimos um maior interesse pela proteção do ambiente, que é algo que cabe a todos nós preservar e ter bem presente que não é um bem adquirido e que não necessita de preservação, antes pelo contrário — temos todos de ter uma posição ativa no que toca ao ambiente. 

 

 

VI. Bibliografia e Webgrafia 

 

i. Webgrafia: 

•   Sobre a aplicabilidade do RAIA: https://apambiente.pt/avaliacao-e-gestao-ambiental/aplicabilidade-do-regime-juridico-de-aia;

•   Pronúncias sobre a aplicabilidade do RAIA emitidas pela APA: https://apambiente.pt/avaliacao-e-gestao-ambiental/pronuncias-emitidas-sobre-aplicabilidade-do-rjaia

•   Orientações da Comissão Europeia quanto ao pedido de dispensa do procedimento de AIA: https://circabc.europa.eu/ui/group/3b48eff1-b955-423f-9086-0d85ad1c5879/library/94b9394e-cc9e-4859-94ca-95ccecb43422?p=1&n=-1&sort=name_ASC;

•   Sobre a composição da comissão de avaliação e o princípio da imparcialidade: Jorge Pação, A Avaliação de Impacto Ambiental e o Princípio da Imparcialidade, ICJP, 2013. pp. 72 - 95, https://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/ebook_aia.pdf 

 

 

ii. Bibliografia:

•   Carla Amado Gomes, Heloísa Oliveira; Tratado de Direito do Ambiente, Vol I 2021, pp. 212 - 266;

•   Vasco Pereira da Silva; Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, 2005, pp. 154 e ss.

 


[4] Segundo o Artigo 2.º alínea a) do RAIA, entende-se por “áreas sensíveis”: as áreas protegidas, classificadas ao abrigo do RJCN; os sítios da Rede Natura 2000, zonas especiais de conservação e zonas de proteção especial, classificas nos termos do RJRN2000 e as zonas de proteção dos bens imóveis classificados ou em vias de classificação definidas nos termos da LPBC. 

[5] Quanto à composição da comissão de avaliação e o princípio da imparcialidade, é oporturno ler o Artigo do Sr. Professor Jorge Pação, disponível in  https://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/ebook_aia.pdf, pp. 72 - 95.

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