O DEFERIMENTO TÁCITO EM MATÉRIA DE
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
TERESA
BETTENCOURT, Nº 64446
Introdução
Com
a reforma legislativa recentemente introduzida pelo Decreto-lei nº 11/2023, que
trouxe alterações ao CPA, um dos caminhos escolhidos pelo legislador, foi
precisamente a do reforço da possibilidade de aplicação do deferimento tácito,
instrumento altamente debatido e criticado pela doutrina, que iremos analisar
neste comentário.
O
deferimento tácito concede valor jurídico positivo ao silêncio da
Administração, sempre que esta não decide ou se pronuncia sobre determinado
assunto que deve pronunciar-se ou decidir-se.
Desta
forma, o deferimento tácito, concede ao particular a sua pretensão, sem haver
controlo prévio ou um ato expresso por parte da Administração.
O deferimento tácito no código de
procedimento administrativo (CPA)
Primeiramente, o artigo
130º/1 diz-nos que o deferimento tem natureza excecional, ou seja, apenas
existe nos casos expressamente previstos em lei ou regulamento.
Além disso, há
pressupostos que têm de se encontrar verificados para que haja deferimento
tácito, que advém da doutrina e da própria lei.
O artigo 130º/1 do CPA
refere que “Existe deferimento tácito quando a lei ou regulamento determine
que a ausência de notificação da decisão final sobre pretensão dirigida a órgão
competente dentro do prazo legal tem o valor de deferimento.”.
Como
primeiro pressuposto, há a necessidade de o particular remeter à administração
todos os meios necessários (documentos…) para Administração ter condições para
decidir e não o fazer, dado que é da responsabilidade do particular esses documentos,
por isso não fazia qualquer sentido o beneficiar por essa omissão.
Em
segundo lugar, o autor do pedido deve constar de legitimidade procedimental,
nos termos do artigo 68º do CPA.
Por
outro lado, o requerimento inicial deve obedecer aos requisitos de forma
estabelecidos no artigo 102º do CPA. Na falta destes requisitos, os órgãos e
agentes administrativos devem procurar suprir oficiosamente as deficiências dos
requerimentos, para que não sejam afetados por meras irregularidades formais,
pois não obstam a decisão da Administração e, portanto, à formação do
deferimento tácito.
Outro
pressuposto necessário é a competência do órgão ao qual é dirigida a pretensão,
como se encontra previsto a contrario sensu n o artigo 13º/1 do CPA, que
nos refere que a matéria não sendo da competência dos órgãos da administração,
esta não tem o dever de decidir sobre os assuntos que não são da sua
competência.
Não
menos importante, a presença de uma obrigação legal de decidir atribuída ao
órgão, não se podendo de maneira diferente atribuir ao silêncio o significado
de deferimento tácito. O próprio artigo
134º/3 do CPA refere que nas situações de comunicação prévia com prazo, “(…) a
ausência de pronúncia do órgão competente não dá origem a um ato de deferimento
tácito (…)”.
Licenciamento ambiental
Note-se
que um princípio fundamental no licenciamento ambiental é o princípio da
prevenção, na medida em que para que se evite um dano ambiental ou que se o
minimize, há uma obrigação por parte do Estado de modo a não aumentar o risco
de perigos ambientais e de evitá-los. Está em causa um dever de agir sobre o
Estado que opera através da avaliação de impacto ambiental (AIA).
A
avaliação de impacto ambiental (AIA) é um instrumento preventivo da política de
ambiente que garante que são estudados e avaliados os potenciais efeitos no
ambiente de determinados projetos suscetíveis de provocar impactos
significativos no ambiente.
Note-se que a avaliação do impacto ambiental se
aplica a projetos relacionados com atividades que normalmente resultam em danos
ambientais, conforme especificado nos anexos I e II do Regime Jurídico da
Avaliação de Impacto Ambiental (RJAIA). Paralelamente, abrange projetos que
possivelmente possam causar impactos ambientais significativos. Efetivamente,
esta avaliação é realizada antes da concessão da licença do projeto e faz parte
do processo principal como um subprocedimento, auxiliando na tomada de decisão.
Desta forma, a decisão proveniente desta avaliação (DIA), que pode variar em
conteúdo, influencia a decisão final do processo, de acordo com o artigo 18º do
RJAIA.
A doutrina critica este
regime, mas aquilo que importa salientar nesta análise é a possibilidade de
deferimento tácito, previso no artigo 19º RJAIA.
Já foi anteriormente
referido, mas olhando para o deferimento tácito em sede de licença ambiental,
significa que a ausência por parte da Administração de qualquer ato expresso
tem valor jurídico positivo.
Ou seja, o deferimento
tácito ocorre quando a DIA não é emitida dentro dos prazos estabelecidos no nº 3
do artigo 19º. O prazo começa a contar a partir da data em que o proponente
submete o estudo de impacto ambiental na plataforma eletrónica mencionada no
artigo 14º/1 e termina quando a DIA é emitida e comunicada às entidades
especificadas no artigo 19º/1.
Poderá
falar-se de um deferimento tácito da DIA? Ou seja, não tendo a DIA lugar nos
prazos previstos no nº 3 deste artigo e havendo por isso incumprimento do
prazo, poderemos dizer que o silêncio tem valor de aceitação?
Segundo
o Professor Rui Tavares Lanceiro, a DIA baseia-se “(…) em conhecimento
científico e numa compreensão de diversos cenários possíveis e prováveis, que
sejam ambientalmente sustentáveis, definindo medidas destinadas a evitar,
minimizar ou a compensar os referidos impactos”.
Consequentemente,
daqui decorre que o deferimento tácito não pode ser considerado uma decisão favorável,
pois não é compatível com a natureza da própria DIA. Podíamos assim concluir,
que o artigo 19º prevê uma autorização para a emissão da decisão do
procedimento principal sem necessidade de uma DIA prévia.
Decisões do TJUE:
O TJUE já teve
oportunidade de se manifestar três vezes sobre a previsão de atos tácitos na
transposição de diretivas europeias relacionadas a questões ambientais.
Desta forma, cabe
destacar a decisão três acórdãos:
Em primeiro lugar, num
caso contra a República Italiana (processo C-360/87), o problema residia no
facto de a legislação italiana prever a concessão de uma autorização provisória
se o pedido não fosse rejeitado dentro de seis meses. Segundo a comissão, caso
se verificasse uma autorização tácita não era seguro que o controlo prévio
tivesse sido efetuado e nesse caso a autorização seria concedida sem respeitar
as condições exigidas na diretiva.
O Tribunal acabou por
dar razão à comissão, visto que “a diretiva prevê que a recusa, a concessão ou
a revogação das autorizações devem resultar de um ato expresso e segundo regras
de processo precisas que respeitem um certo número de condições necessárias, as
quais determinam os direitos e obrigações dos particulares”.
No segundo acórdão,
contra a República Federal da Alemanha (processo C-131/88) estávamos perante um
caso de indeferimento tácito, também no mesmo sentido. Paralelamente, a
Comissão afirmou que de acordo com a diretiva, os Estados membros deveriam
realizar uma investigação prévia das ações de eliminação ou depósito que possa
resultar na descarga indireta das substâncias listadas na lista I.
Assim, em ambos os
casos o TJUE determinou que qualquer decisão, seja de recusa, concessão ou
revogação, deve ser formalizada por meio de um ato expresso.
Dez
anos depois, o Tribunal proferiu uma decisão relativamente a uma ação por
incumprimento contra o Reino da Bélgica por transposição defeituosa de cinco
diretivas. Sendo elas as Diretivas 75/442/CEE do Conselho, de 15 de julho de 1975 (resíduos);
76/464/CEE do Conselho, de 4 de maio de
1976 (poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas
no meio aquático da Comunidade);
80/68/CEE do Conselho, abordada nos acórdãos precedentes; 84/360/CEE do Conselho, de 28 de junho de
1984 (luta contra a poluição atmosférica
provocada por instalações industriais), e, 85/337/CEE do Conselho, de 27
de junho de 1985 (avaliação dos efeitos
de determinados projetos públicos e privados no ambiente).
Aqui, a questão visava
no facto de as regiões da Flandres e da Valónia, apesar de a falta de pronúncia
da autoridade competente implicar o indeferimento do pedido de autorização,
preverem um regime em procedimentos de segundo grau. Neste regime, após o
recurso do indeferimento do pedido, a ausência de resposta da autoridade dentro
do prazo previsto resultava no deferimento tácito da autorização [1].
Concluímos,
assim, que a Comissão alega que o TJUE considera que há uma grande
incompatibilidade das autorizações tácitas com as exigências decorrentes dos
vários instrumentos em matéria ambiental. Assim, a todas as diretivas em causa
se aplica a exigência de um ato expresso, conforme estabelecido pela
jurisprudência do TJUE.
Há uma tentativa de solucionar este problema
no próprio artigo 19º nº4, que nos diz que diante do deferimento tácito, a
avaliação dos interesses protegido pelo RJAIA passa a ser realizada pelas
entidades designadas, considerando principalmente o EIA apresentado pelo
proponente. Contudo, essa norma também apresenta problemas pois o EIA é
elaborado pelo proponente e portando, tende a ser favorável ao projeto em
questão, podendo ser o único elemento disponível, podendo pôr o princípio da
parcialidade da decisão em causa.
A
verdade, é que podemos admitir que a doutrina é unânime em considerar que o
deferimento tácito tem natureza excecional e a meu ver não vejo como seja
possível compatibilizar o princípio da prevenção com o deferimento tácito dado
que há uma obrigação por parte do Estado em prevenir danos ambientais, tendo
que haver um controlo e uma decisão vinculada da Administração e cuja falta
resulta num incumprimento do dever legal da Administração de decidir.
De facto, em concordância com as decisões do
TJUE , que acaba por decidir de acordo com o principio geral da proibição do
deferimento tácito em matéria de licenciamento ambiental.
Concluo
assim que é muito difícil basear o deferimento tácito de acordo com os
princípios ambientais, especialmente o principio da prevenção e de acordo com o
interesse público em que se exige um procedimento de autorização prévio, como é
o caso da licença ambiental.
[1] O TJUE
conclui assim que, “(…) uma autorização tácita não pode ser compatível com as
exigências das diretivas visadas na pela presente ação (…). As autoridades
nacionais são, por conseguinte, obrigadas, nos termos de cada uma destas
diretivas, a examinar, caso a caso, todos os pedidos de autorização
apresentados”.
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