O Acesso à Informação Ambiental: Uma Análise da Jurisprudência do TJUE no Âmbito da Interpretação da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, Relativa ao Acesso do Público às Informações Sobre Ambiente

 O Acesso à Informação Ambiental: Uma Análise da Jurisprudência do TJUE no Âmbito da Interpretação da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, Relativa ao Acesso do Público às Informações Sobre Ambiente

Diogo Miguel de Matos Horta

Índice: 1. Introdução; 2. A decisão CJEU C-204/09, Flachgas Torgau; 2.1. A Interpretação do artigo 2.º, n.º 2 da Diretiva 2003/4/EC; 2.2 A interpretação do artigo 4.º, n.º2 da Diretiva 2003/4/EC; 3. Conclusão; 4. Bibliografia

1. Introdução

Com o avançar dos tempos, a consciencialização das populações acerca da necessidade de serem tomadas medidas de forma a proteger o meio ambiente foi ganhando relevância. E em concordância, a sindicância face à (in)ação dos Estados quanto a estes temas tem igualmente crescido. A informação acerca de descargas de esgotos em rios, de medidas tomadas quanto à mitigação de riscos de inundações, quanto à preservação da biodiversidade[1], entre outras, aumentam a pressão perante os órgãos com poder de tomada de decisão quanto à preservação do ambiente, o que consequentemente poderá levar à adoção de um maior número de medidas, com uma maior eficácia[2].  

O diploma jurídico pioneiro nesta matéria foi a Convenção Aarhus, datada de 1998, cujos pilares fundamentais são três: 1) o direito à informação referente ao ambiente; 2) o direito à participação em tomadas de decisões no âmbito de matéria ambiental; 3) o acesso à justiça[3].

Ainda antes desta Convenção, e no seio da Declaração do Rio, a informação relativa a matéria ambiental não era entendida como um direito dos particulares, sendo apenas dirigida a peritos e cientistas ambientais[4], na medida em que o público geral era considerado não qualificado e não interessado nestas matérias[5]. Mediante este contexto, é óbvia a relevância da Convenção Aarhus.

No seio da União Europeia, surge, em 2003, a Diretiva 2003/4/EC que regula o acesso do público a informação ambiental. Este diploma surge como uma “adaptação das leis nacionais dos Estados-Membros da União Europeia à Convenção de Aarhus.[6]

Assim, a Diretiva concede, como regra geral, o direito do público ao acesso à informação ambiental, estando obrigadas as autoridades públicas a disponibilizar a qualquer requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse (artigo 3.º). Por outro lado, no artigo 4.º, são descritas as exceções, isto é, os casos em que as autoridades públicas poderão validamente opor-se à disponibilização de informação.

No Direito Português, a Diretiva 2003/4/EC foi transposta na Lei nº 26/2016, de 22 de agosto (“LADA”), em que é estabelecida como regra geral o direito à informação ambiental, sem a necessidade de demonstração de especial interesse (artigo 5.º), e em linha com a Diretiva, são igualmente previstas exceções (artigo 6.º).

Ao abrigo do Direito da União, é facultado aos Estados-Membros o mecanismo do reenvio prejudicial, previsto no artigo 267.º do TFUE. Em duas situações: 1) Aquando de dúvidas quanto à interpretação dos Tratados ou dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos; 2) ou ainda com o intuito de apreciação de validade desses atos com disposições dos Tratados, poderá o Tribunal Nacional suspender a instância, e pedir ao TJUE que se pronuncie acerca dessas dúvidas.

No caso em apreço, decidido pelo TJUE a 14 de fevereiro de 2012, o Tribunal Administrativo Federal Alemão decidiu proceder ao pedido de pronúncia do TJUE acerca da interpretação conforme ao Direito da União Europeia, quanto aos artigos 2.º e 4.º da Diretiva 2003/4/EC.

2. A decisão CJEU C-204/09, Flachgas Torgau

A 30 de abril de 2009, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal da Alemanha), decidiu suspender a instância, num caso que opunha “Flachglas Torgau” e a República da Alemanha. O litígio tinha por base a decisão de indeferimento do pedido de acesso a informações relativas à Lei sobre o plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa no período de 2005 a 2007, intentado por “Flachglas Torgau”.[7]

Na sequência da suspensão da instância, o Tribunal Alemão, ao abrigo do mecanismo do reenvio prejudicial, decidiu pedir ao TJUE que se pronunciasse acerca da interpretação a dar aos artigos 2.º, n.º 2 e 4.º, n.º2  da Diretiva 2003/4/CE.

“Flachglas Torgau” pretendia obter informações acerca das condições em que a Umweltbundesamt (Agência Federal do Ambiente) - a entidade responsável por emitir licenças de emissão de gases com efeito de estufa – emitiu certas licenças durante os anos de 2005 a 2007.[8]

Com esse intuito, pediu ao Ministério Federal do Ambiente, da Proteção da Natureza e da Segurança Nuclear, tais informações, relativas ao processo legislativo no âmbito da Lei sobre o plano de atribuição de licenças, e à sua execução. Pediu, nomeadamente, “o acesso a notas e a pareceres internos do referido ministério assim como a elementos da correspondência, incluindo eletrónica, trocada entre este último e a Agência Federal do Ambiente”.[9]

O seu pedido foi inferido e justificado por considerar o Ministério que as informações relativas ao processo legislativo não deveriam ser divulgadas a tal empresa, dado que tinha participado no processo e quanto à execução da referida lei, entendeu estarem essas informações protegidas “pela confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas”.[10]

O Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal Administrativo de Berlim) deu parcialmente razão à Flachglas Torgau contra essa decisão de indeferimento. Em sede de recurso, o Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Tribunal Administrativo Superior de Berlim-Brandeburgo), decidiu que o Ministério tinha razão quanto à sua oposição relativa à disponibilização da informação legislativa ferente à Lei sobre o plano nacional de atribuição de licenças, dado a sua participação no processo legislativo, mas não tinha legitimidade para invocar a confidencialidade dos procedimentos como fundamento para o indeferimento, sem fundamentar detalhadamente os motivos pelo qual a sua divulgação poderia tê‑los prejudicado[11].

Os dois intervenientes, o Ministério e a Flachglas Torgau interpuseram um recurso de revisão desta decisão para o Tribunal Administrativo Federal da Alemanha, alegando a empresa que o indeferimento atenta contra o Direito da União. Sustenta, nomeadamente, que o Direito da União não permite “que o legislador nacional exima os ministérios que atuam no quadro do processo legislativo da obrigação de informação em matéria ambiental e, em qualquer dos casos, essa derrogação deve expirar com a promulgação da lei em causa”. Mais, sustenta igualmente a empresa, que o Ministério não poderia invocar a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, na medida, em que o Direito da União impõe que essa proteção esteja prevista numa disposição nacional específica.[12]

Com base neste contexto, o Tribunal Alemão pediu ao TJUE que se pronunciasse acerca da interpretação conforme ao Direito da União referente ao artigo 2.º, n.º 2 e 4.º, n.º 2 da Diretiva 2003/4/CE.

2.1 A Interpretação do artigo 2.º, n.º 2 da Diretiva 2003/4/EC

Quanto ao artigo 4.º, n.º2, foi solicitado ao TJUE que se pronunciasse quanto às seguintes dúvidas interpretativas:

a)       O artigo 2.°, n.° 2, segundo parágrafo, primeiro período, da Diretiva [2003/4] deve ser interpretado no sentido de que só atuam no exercício da sua competência legislativa os órgãos e as instituições a quem, segundo a legislação do Estado‑Membro em causa, compete tomar a decisão final (vinculativa) no processo legislativo, ou também atuam no exercício da competência legislativa os órgãos e as instituições a quem a legislação desse Estado confiou competências e direitos de participação no processo legislativo, em especial para apresentar projetos de lei e para emitir pareceres sobre estes projetos?

b)       Os Estados‑Membros só podem prever que a definição do conceito de autoridade pública não abrange órgãos e instituições no exercício da sua competência judicial ou legislativa caso, [à] data da adoção da Diretiva [2003/4], a respetiva ordem constitucional não previsse um processo de recurso na aceção do artigo 6.° da mesma diretiva?

c)        Os órgãos e as instituições no exercício da competência legislativa só não estão abrangidos pelo conceito de autoridade pública até à conclusão do processo legislativo?[13]

O artigo 2.º, n.º 2, segundo parágrafo, primeira parte, da Diretiva em análise concede aos Estados a faculdade de excluir da definição de “autoridade pública” certos órgãos ou instituições no exercício da sua competência judicial ou legislativa. Já a segunda parte da mesma norma, exige que, na data de adoção da referida diretiva, a ordem constitucional interna não preveja um processo de recurso na acessão do artigo 6.º da Diretiva.

 A dúvida interpretativa quanto às alíneas a) e b), é referente à aplicação desta exclusão aos Ministérios, nomeadamente face à sua função de “apresentação de projetos de lei ou de pareceres”, e se além disso, é exigível no caso de exclusão dos Ministérios, que a ordem constitucional não preveja, à data da diretiva, um mecanismo como o previsto no artigo 6.º[14]

O Tribunal começa por limitar o alcance da faculdade concedida no artigo 2.º, n.º, parágrafo segundo, primeira parte, aos efeitos necessários para assegurar a proteção dos interesses visados, devendo essas exceções ser determinadas tendo em conta as finalidades da diretiva. Estes fins são descritos no artigo 1.º, e poderão ser tidos como, a garantia do direito de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas e a sua respetiva disponibilização e divulgação ao público.[15]

Já na Convenção de Aarhus, era ponto assente que ao definir-se “autoridades públicas”, pretendeu-se incluir nesse conceito as autoridades administrativas, na medida em que são os Estados que possuem grande parte das informações ambientais.[16]

Neste mesmo diploma, é prevista a faculdade de exclusão de organismos ou instituições que atuem na qualidade de órgãos jurisdicionais ou legislativos, sem qualquer restrição.[17]

Na verdade, o grande objetivo desta faculdade é o de permitir aos Estados-Membros fixarem regras internas de forma a assegurar o “bom desenrolar” do processo legislativo. No entanto, há uma forte restrição, inexistente na Convenção de Aarhus, - a de não existirem à data da diretiva, normas constitucionais, que prevejam um mecanismo análogo ao do artigo 6.º, da presente Diretiva[18].

Esta disposição, tem, não obstante, como escopo de aplicação, “o caso especial de certas autoridades nacionais, nomeadamente autoridades no exercício de poderes administrativos, cujas decisões, à data da adoção da Diretiva 2003/4, não podiam, segundo o direito nacional em vigor em certos Estados‑Membros, ser objeto de recurso em conformidade com as exigências desta diretiva”.[19]

Desta forma, o Tribunal defende uma interpretação funcional, face ao conceito de “órgãos ou instituições no exercício da sua competência legislativa”, na medida em que se deve entender que estão incluídos nesta definição, os Ministérios, que, por força do direito nacional, têm competência para “preparar projetos de lei, de os apresentar no Parlamento e de participar no processo legislativo, nomeadamente através da formulação de pareceres.[20]

Assim, e em forma de conclusão, a disposição deve ser interpretada de maneira a englobar os Ministérios que participem no processo legislativo, mediante a apresentação de projetos de lei ou de pareceres, e que estes não estão limitados às condições descritas no artigo 2.º, n.º 2, segundo parágrafo, segundo período, desta diretiva.

Quando à alínea c), a dúvida prendia-se com o âmbito temporal, de tal faculdade. Pergunta-se, no fundo, se aquando do término do processo legislativo em causa, cessa a faculdade do descrito artigo.

Este tópico não encontra resolução, nem na pioneira Convenção Aarhus nem na Diretiva 2003/4.[21]

Tendo por base a finalidade já acima referenciada - “bom desenrolar do processo legislativo” – temos que, aquando do término do processo legislativo, a disponibilização de informação já não criará obstáculos ao processo[22].

De forma a preservar o efeito útil do artigo 2.º, n.º2, segundo parágrafo, primeira parte, deve-se adotar uma concessão lata do processo legislativo, englobando as várias etapas até à promulgação da lei, não se justificando o prolongamento do âmbito desta faculdade, quando o processo termina[23].

2.2 A interpretação do artigo 4.º, n.º2 da Diretiva 2003/4/EC

Quanto ao artigo 4.º, n.º2, foi pedido ao TJUE que se pronunciasse quanto às seguintes perguntas:

a)     A confidencialidade dos procedimentos está prevista [por] lei, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva [2003/4], quando a disposição de direito nacional adotada para transpor esta diretiva determina, em termos gerais, que o pedido de acesso a informações sobre […] ambiente deve ser indeferido quando a divulgação das informações prejudique a confidencialidade dos procedimentos dos órgãos públicos sujeitos a uma obrigação de informação, ou é necessário que uma disposição legislativa especial prescreva a confidencialidade dos procedimentos?

b)      A confidencialidade dos procedimentos está prevista [por] lei, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva [2003/4], quando, [por força de] um princípio geral não [escrito de direito nacional, os] procedimentos administrativos das autoridades públicas [não são públicos]?[24]

O artigo 4.º, n.º2, alínea a) permite aos Estados-Membros prever na sua legislação, que um pedido de informação ambiental poderá ser indeferido quando dessa divulgação resultar um prejuízo quanto à “confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, quando tal confidencialidade esteja prevista por lei”.

Com o reenvio prejudicial, pretendeu-se esclarecer se a condição de a confidencialidade estar prevista na lei, se encontra preenchida, quando no direito nacional do Estado-Membro, conste uma disposição em que preveja, de um modo geral, a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, ou se porventura, a Diretiva exige uma disposição específica em matéria de confidencialidade dos procedimentos do caso concreto. Pergunta-se igualmente se bastaria que a confidencialidade estivesse salvaguardada por um princípio geral de direito, por força do qual os procedimentos administrativos das autoridades públicas não são públicos, para satisfazer a exigência da Diretiva.[25]

O Tribunal começa por declarar que, não obstante a transposição da diretiva não inculcar uma obrigatoriedade de repetição “formal das suas disposições numa norma legal expressa e específica”, bastando, regra geral, a consagração de um regime jurídico geral, quanto ao artigo 4.º, n.º2, alínea a), o legislador europeu pretendeu “nitidamente”, que fosse previsto uma norma expressa cujo conteúdo fosse determinado, e não apenas no seio de um regime geral.[26]

Em qualquer dos casos, é necessário, sempre, que a autoridade pública proceda, casuisticamente a uma ponderação dos interesses em causa. [27]

Assim, em forma de conclusão, entende o Tribunal que, a exigência de previsão por lei, poderá estar preenchida, “quando exista, no direito nacional do Estado‑Membro em causa, uma disposição nos termos da qual, de um modo geral, a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas constitui um fundamento de recusa de acesso a informações sobre ambiente na posse dessas autoridades”, na medida em que, o conceito de procedimento seja densificado e determinado.[28]

3. Conclusão

No âmbito desta investigação, explorámos a evolução histórica da regulação ao nível internacional e europeu do regime do acesso público à informação sobre matérias ambientais.

Em concordância, analisámos a Convenção Aarhus, a principal e pioneira legislação referente ao acesso aos documentos ambientais, que, foi transposta para os ordenamentos dos Estados-Membros da União Europeia, no âmbito da Diretiva 2003/4/EC.

Em concreto, analisámos um pedido de pronúncia ao TJUE, no âmbito do mecanismo do reenvio prejudicial, em que se discutia a interpetação conforme ao Direito da União Europeia quanto ao artigo 2.º, n.º2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4/EC, referente à faculdade de os Estados-Membros preverem que certos órgãos ou instituições no exercício da sua competência (…) legislativa, sejam excluídos do conceito de “autoridade pública”, quando se mostrar prejudicial ao “bom desenrolar do processos legislativo”. Por fim, o TJUE declarou que os Ministérios estavam também incluídos neste conceito, que o artigo 2.º, n.º2, segundo parágrafo, segunda parte não limitava tal faculdade no caso concreto, e que esta faculdade cessava aquando do término do processo legislativo.  

Igualmente, foi alvo de discussão a interpretação do artigo 4.º, n.º 2 alínea a), que declara que os Estados-Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação ambiental na medida em que a divulgação dessa informação prejudique a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, quando tal confidencialidade esteja prevista por lei. Quando a este ponto, o TJUE decidiu que a exigência de previsão legal se encontra preenchida quando exista, no direito nacional do Estado‑Membro em causa, uma disposição geral, em que se declare que a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas constitui um fundamento de recusa de acesso a informações sobre ambiente na posse dessas autoridades, desde que o direito nacional determine claramente o conceito de procedimento, o que cabe ao juiz nacional verificar[29].

4. Bibliografia

Eur-Lex, “Public access to environmental information”, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/summary/public-access-to-environmental-information.html;

National Academy of Engineering, “Information Systems and the Environment” Washington, DC: The National Academies Press.2001, dosponível em: https://doi.org/10.17226/6322;

Sean Whittaker, Exploring a Right to Submit Environmental Information Under International Environmental Law, Journal of Environmental Law, Volume 35, Issue 3, November 2023, Pages 401–418, https://doi.org/10.1093/jel/eqad025;

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[1] Whittaker, S. “Exploring a Right to Submit Environmental Information Under International Environmental Law”, Journal of Environmental Law, Volume 35, Issue 3, November 2023, disponível em: https://doi.org/10.1093/jel/eqad025, p. 402;

[2] National Academy of Engineering, “Information Systems and the Environment” Washington, DC: The National Academies Press.2001, dosponível em: https://doi.org/10.17226/6322, p. 174;

[3] Whittaker, S. “Exploring a Right to Submit Environmental Information Under International Environmental Law”, Journal of Environmental Law, Volume 35, Issue 3, November 2023, disponível em: https://doi.org/10.1093/jel/eqad025, p. 408;

[4] Idem, p. 402;

[5] Idem, p. 402;

[6] Eur-Lex, “Public access to environmental information”, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/summary/public-access-to-environmental-information.html;

[7] Acórdão do tribunal de Justiça, de 14 de fevereiro de 2012, processo C‑204/09, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=119426&doclang=PT, p. 1 e 2

[8] Idem, p. 22;

[9] Idem, p. 23;

[10] Idem, p. 24;

[11] Idem, p. 25;

[12] Idem, p. 25;

[13] Idem, p. 29;

[14] Idem, p, 33;

[15] Idem, p. 38 e 39;

[16] Idem, p. 40;

[17] Idem, p. 41;

[18] Idem, p. 43;

[19] Idem, p. 46;

[20] Idem, p. 49;

[21] Idem, p. 53;

[22] Idem, p. 54

[23] Idem, p. 58

[24] Idem, p. 29;

[25] Idem, p. 59;

[26] Idem, p. 61;

[27] Idem, p. 64;

[28] Idem, p. 65;

[29] Idem, p. 65;