Enquanto for possível simplificar, sem prejudicar, este deve ser o caminho O simplex ambiental e uma análise crítica ao Decreto-Lei n.º 11/2023, de 10 de fevereiro , Luísa Pimentel
Enquanto
for possível simplificar, sem prejudicar, este deve ser o caminho
O
simplex ambiental e uma análise crítica ao Decreto-Lei
n.º 11/2023, de 10 de fevereiro
I.
Introdução e
Enquadramento
O simplex ambiental
vem dar nome ao Decreto-Lei nº 11/2023, de 10 de fevereiro, e surge num específico
contexto associado por um lado, ao PRR[1] (Plano de Recuperação e
Resiliência), e por outro, à inevitável realidade que se vive atualmente de necessidade
de combate às alterações climáticas.
Como o próprio nome indica este
regime visa simplificar.
Assim, procura alcançar uma maior
eficácia e eficiência nas relações jurídicas administrativas, nomeadamente
naquelas que envolvem as empresas, os cidadãos e o Estado. Deste modo, com a
entrada em vigor do Decreto-Lei em causa promoveu-se essencialmente a
eliminação de atos e procedimentos desnecessários, sem que, contudo, se pusesse
em causa a proteção do ambiente. Por outras palavras, procurou fazer-se uma
ponderação equilibrada entre dois valores que normalmente são colocados em
confronto, a economia e o ambiente, com todos os outros valores
que lhe são indissociáveis.
Ou seja, nas alterações que foram
feitas teve-se em conta por um lado a necessidade de aumentar a competitividade
económica do país, procurando-se alcançar novos investimentos nacionais e
internacionais, e por outro, a proteção do ambiente, da saúde, de segurança e do
património cultural, no fundo, de todos aqueles valores que coabitam com a
necessidade de proteção do ambiente.
Ora,
em geral este regime veio simplificar, desburocratizar e acelerar
procedimentos administrativos. Importa ressalvar que as medidas adotadas
tiveram um impacto não só no regime de direito do ambiente, mas antes na
generalidade dos procedimentos que envolvem a atividade administrativa.
O simplex ambiental teve
impacto em vários regimes[2], nomeadamente nos
seguintes: pareceres e suspensão de prazos, certificação de deferimento tácito,
no regime de avaliação de impacto ambiental (AIA), no regime do licenciamento
ambiental, no regime do reporte ambiental único. Além do mais, teve impacto nas
áreas da indústria, promoção imobiliária, energia, produção de água para
reutilização e recursos hídricos.
Uma vez que estamos perante um
diploma legislativo que visou alterar diversos regimes jurídicos, cumpre optar
por alguns sobre os quais pretendo aprofundar o estudo, nomeadamente o antes
e depois simplex ambiental.
Assim, ao longo do trabalho
procurarei explorar as principais alterações ao Regime Jurídico de Avaliação de
Impacte Ambiental (RJAIA), as alterações ao regime dos pareceres e ao regime da
certificação do deferimento tácito e os seus impactos no domínio ambiental, trazidas
pelo simplex ambiental.
Em suma, este é um regime que
procurou simplificar o procedimento administrativo em geral, e que tem um
especial enfoque no âmbito do direito do ambiente. Deste modo, cumpre analisar
de forma critica como foi impactado um regime essencialmente de direito do
ambiente (RJAIA), e de seguida analisar de que forma uma alteração a regras gerais
de procedimento administrativo acabou também por impactar o domínio do direito ambiental.
Finalmente, acrescentar que a meu
ver estamos perante alterações que foram em geral positivas e vantajosas, uma
vez que o ambiente deve ser analisado de uma perspetiva antropocêntrica. Ou seja,
a proteção do ambiente existe na medida em que a proteção do homem o exige.
Ora, a meu ver, ao dizer isto de maneira alguma se está a colocar o ambiente
num plano inferior face a outros valores ou a diminuir a sua proteção, pelo
contrário, é esta mesma consciencialização da proteção do ambiente numa lógica
de relação com outros valores, que permite fazer uma proteção adequada do
mesmo, nem excessiva nem diminuta.
II.
Principais alterações ao
Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental (RJAIA)
Neste
regime, as principais mudanças deram-se ao nível do âmbito de aplicação, das
competências e dos procedimentos, sendo que irei desenvolver essencialmente as
alterações ao nível do âmbito de aplicação.
O principal propósito desta
alteração foi essencialmente o da redução da obrigatoriedade de realização da
Avaliação de Impacto Ambiental (doravante AIA) em certos casos, a sua
simplificação e ainda visou que se evitasse a duplicação de procedimentos.
Âmbito
de aplicação
Assim, no que diz respeito ao âmbito
de aplicação deste regime a verdade é que a tendência foi a de o reduzir e delimitar,
na medida em que essencialmente aquilo que se pretendeu foi que um menor número
de casos e situações passasse a estar sujeita a este regime.
Vejamos, é possível identificar, em
abstrato, dois tipos de alterações que se deram ao nível do âmbito de aplicação,
reduzir e eliminar.
Ora, por um lado temos os casos de redução
de AIA obrigatória. Ficam assim substancialmente reduzidos este tipo de
casos, ainda que se mantenha a possibilidade da análise caso-a-caso. Mais
concretamente, deixa, por exemplo, de ser exigida a sujeição a AIA para parques
eólicos e solares com determinadas dimensões.
No que diz respeito aos casos de
exclusão de sujeição a AIA caso a caso, estes devem verificar quatro
requisitos para que efetivamente possam não ser sujeitos a AIA. Assim, não
podem os projetos em causa localizarem-se em área sensível, devem
desenvolver-se em área objeto de DIA, não podem implicar alterações na
atividade e finalmente devem cumprir com as condições da DIA. Importa sublinhar
que esta sempre será uma análise caso a caso, e que por isso não estamos
perante uma regra geral de exclusão de AIA obrigatória.
Ainda, a necessidade de duplicação
de AIA e de realização de análise caso a caso foi eliminada para certas
situações, como as dos parques ou polos de desenvolvimento industrial, zonas
industriais que previamente já haviam sido submetidas a uma avaliação ambiental
estratégica. Além disso, deixou de ser necessário iniciar procedimentos
adicionais ou a obtenção de outros atos permissivos quando estes mesmos
projetos já tiverem sido analisados em sede de AIA, especialmente em áreas sob
o regime da Reserva Ecológica Nacional e da Reserva Agrícola Nacional.
Finalmente, existe agora um conjunto
alargado de exceções de sujeição a AIA. Ora, esta já não será exigida sempre
que os projetos em causa digam respeito à produção de hidrogénio a partir de
fontes renováveis e da eletrolise da água.
Perspetiva
Crítica
Um
“retrocesso sem precedentes do processo de Avaliação de Impacto Ambiental”. É assim
que a Quercus[3]
descreve as alterações em causa, na medida em que considera que estas irão
essencialmente levar a um aumento de emissões poluentes e do risco de
contaminação dos recursos naturais. A GEOTA[4] aponta a possibilidade de
descredibilização do regime jurídico da AIA, e a potencialização de “danos
ambientais significativos”. Acrescenta a eliminação de várias “salvaguardas
ambientais”, que poderão pôr em causa a proteção do ambiente, nomeadamente no
que diz respeito à redução geral do número de casos onde o procedimento é
efetivamente obrigatório.
Ora, estas são algumas críticas que
surgiram, mas que a meu ver acabam por resumir o panorama geral de quem não
ficou satisfeito com estas alterações.
Na minha perspetiva, ainda que a propósito
de alguns dos pontos que são apontados possa ser necessária a sua ponderação, a
verdade é que esta deve ser feita à luz do princípio do desenvolvimento sustentável.
Ademais, é exatamente esta lógica que está prevista no artigo 66º da Constituição
da República Portuguesa. Deste modo, estas modificações devem ser vistas da
perspetiva global dos benefícios que trarão, nomeadamente os novos investimentos
que serão atraídos face a um procedimento desburocratizado e a diminuição dos
custos para os agentes económicos.
No fundo, não é verdade dizer que os
prejuízos ambientais serão incomparavelmente superiores[5]
às vantagens socias e económicas, ora, estas alterações são feitas com respeito
pelo princípio constitucional do desenvolvimento sustentável.
III.
Regime dos pareceres
No que diz respeito às novidades ao
nível do regime dos pareceres é possível identificar os seguintes pontos:
Em primeiro lugar, até esta
alteração o prazo para a emissão dos prazeres era de vinte dias, sendo que
agora o prazo passou a ser de quinze dias úteis para a emissão dos pareceres.
Em segundo lugar, no respeitante à
não emissão de pareceres aquilo que acontecia até às alterações era que se o
parecer fosse vinculativo seria necessária uma prévia interpelação à entidade emissora
do parecer para que o procedimento pudesse prosseguir. Contudo, atualmente se a
entidade que deve emitir o parecer, não o faz dentro do prazo legalmente
exigido, o procedimento deve prosseguir, ficando a entidade competente impedida
do o fazer.
Finalmente, no que que concerne à
emissão de pareceres fora do prazo, enquanto antes era possível a emissão de
pareces extemporâneos, em face do regime atual tal já não é possível.
Em suma, destas três alterações fica
bastante evidente o propósito de tornar os procedimentos menos longos, uma vez
que a espera traz consequências para o interessado no parecer, que fica numa
situação de “vazio”, na expectativa da emissão do parecer. Além do mais, isto
irá incentivar as entidades consultadas a cumprir com os prazos legais sob pena
se não ser considerado o seu parecer, e o procedimento prosseguir.
De facto, esta foi uma alteração que
se deu ao nível mais geral dos procedimentos administrativos[6], e não apenas do direito
do ambiente, mas que de facto tem também um forte impacto neste segundo. Note-se
por exemplo mais uma vez o Regime Jurídico de AIA[7], e o Regime de Avaliação
dos Efeitos de Planos e Projetos no Ambiente[8] que envolvem nos seus
procedimentos a emissão de pareceres.
IV.
Criação de um mecanismo
de certificação de Deferimento tácito[9]
As alterações neste regime foram
propositadamente deixadas para último, uma vez que têm sido alvo de algumas
críticas.
Assim, começo por apresentar o antes
e depois deste regime, de forma a em momento posterior, apresentar
eventuais críticas e posições que tenham surgido.
Antes
Ora, até ao Decreto-Lei nº 11/2023,
de 10 de fevereiro, a realidade era a de que, em geral, o deferimento tácito
era ignorado pelas entidades públicas, ou seja, na prática não era possível aos
operadores aproveitá-los, uma vez que não havia nenhum documento que os
certificasse. A somar a tudo isto, juntava-se uma incerteza quanto a esta
realidade do deferimento tácito.
Após as alterações
Com a introdução das alterações
trazidas pelo Decreto-Lei em causa passou a existir uma plataforma e
procedimentos específicos para a certificação dos deferimentos tácitos. De
notar que esta certificação é gratuita e encontra-se a cargo da Agência para a
Modernização Administrativa I. P[10].
Efetivamente, este novo regime vem
permitir a obtenção de um documento oficial que certifica o deferimento. Ou
seja, desparece a incerteza associada à relevância ou não que deve ser dada do deferimento
tácito. Ademais, é possível passar a aproveitar estes atos de “silencio” que no
fundo, acabam por ter, no caso concreto, tanto significado como um ato de pronúncia.
No fundo, vem permitir-se aos interessados que a Administração lhes conceda uma
certidão, um documento, que ateste a ocorrência do deferimento tácito
Efetivamente, estamos perante uma alteração
de carácter geral, mas que não deixou de ter importantes consequências ao nível
de regimes jurídicos de direito do ambiente, também com o objetivo de
simplificar e agilizar a obtenção de deferimentos tácitos já previamente previstos.
Vejamos
quais foram.
Em primeiro lugar, no que diz respeito
ao Regime de Utilização de Recursos Hídricos, deixou de constituir um dos
pressupostos para que pudesse haver deferimento tácito, a verificação de uma
das condições que impusesse o indeferimento da pretensão.
No que diz respeito ao Regime
Jurídico de Emissões Industriais Aplicável à Prevenção e ao Controlo Integrados
da Poluição e à possibilidade de deferimento tácito, esta passa a estar apenas
dependente do pressuposto do “cumprimento de prazos” e “notificação”. Desta forma,
termina-se com a incerteza e dúvida que havia em torno da condição que previamente
se exigia de que não se verificasse nenhuma causa de indeferimento. Em suma,
passou a ser clara a condição para existência de deferimento tácito da licença ambiental.
Finalmente, e de novo no que diz
respeito ao Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental, no respeitante
ao prazo para que seja possível a emissão de deferimento tácito da DIA, estes passam
contar-se “desde a data de submissão do pedido através da plataforma
eletrónica”.
Ainda, relacionando os três tópicos
aqui tratados (o RJAIA, o regime dos pareceres e deferimento tácito), quando a
DIA preveja a obtenção de pareceres ou autorizações em legislação especial, mas
estes não sejam emitidos no prazo legal exigidos, forma-se deferimento tácito.
Perspetiva
Critica
“A proposta agora apresentada para o
Simplex ambiental pretende sacrificar os desígnios da sustentabilidade em prol
de um deferimento tácito de processos de licenciamento e de autorizações que
apenas defendem interesses de promotores para daí retirar ganhos eleitorais?”,
pergunta a Zero[11].
Ora, apontando os excessivos deferimentos tácitos, a Associação em causa considera
que estes devem ser o “último recurso”, e não uma via de recorrente utilização
Mais uma vez, ainda que a meu ver os
pontos levantados por quem critica este regime devam ser tidos em causa, estamos
perante alterações positivas. Este é um mecanismo que traz vantagens, na medida
em que passará a existir sobre as entidades administrativas a pressão para
atuar dentro dos prazos estabelecidos. Sem esta alteração, continuaríamos à
mercê de um regime em que os deferimentos tácitos não são operativos, e não
existe um mecanismo de certificação dos mesmos. Ou seja, um regime ineficiente.
Ademais, a criação deste novo
mecanismo de certificação vai de encontro com o princípio geral de direito da
segurança jurídica, já que passará efetivamente a existir um documento que certifique
uma decisão que foi emitida através do silêncio. O procedimento fica dotado de
uma maior previsibilidade, uma vez que quem requer uma atuação por parte da Administração,
tem a priori noção de que a sua solicitação será automaticamente
deferida se não houver uma resposta no prazo estipulado.
Em suma, mais uma vez as vantagens
superam as desvantagens.
Além do mais, é importante salientar
a ideia de que até ao simplex ambiental o prejuízo da inexistência de um
mecanismo de certificação era suportado por quem esperava uma concreta atuação
por parte da Administração, já que ficava numa situação ambígua e pouco clara.
Note-se, porém, que com este novo
regime é possível que ninguém sofra desvantagens, já que deixa de haver
situação de incerteza para quem espera algo por parte da Administração, e
eventuais prejuízos que possam surgir deste novo mecanismo poderão ser evitados
se a Administração se limitar a cumprir os prazos. Ou seja, com este
novo expediente é possível que nenhuma das partes interessadas sofra desvantagens,
e aqui deve incluir-se a própria proteção do ambiente que é visado por estas
normas.
Em suma, até se pode afirmar que o ambiente
ficará numa melhor situação uma vez que agora a Administração se sente forçada
a atuar, e a cumprir com o legalmente exigido.
V.
Conclusão
Ao longo deste trabalho, foram analisadas
algumas das principais alterações trazidas pelo simplex ambiental. Ficou
evidente que o objetivo desta alteração legislativa foi em grande medida o de
simplificar e desburocratizar procedimentos administrativos.
Em relação às mais concretas
modificações no domínio do Direito do Ambiente, torna-se claro que o legislador
se viu obrigado a fazer uma ponderação entre a necessária proteção do ambiente,
por um lado, e por outro, a salvaguarda de interesses económicos.
A meu ver, a o juízo global acerca da
mudança de paradigma que o Decreto-Lei n.º 11/2023, de 10 de fevereiro traz é
positivo, e acaba por ser também ele própria protetor do ambiente. Ora, se as
normas de Direito Administrativo, e em concreto, de Direito do Ambiente visam a
proteção do interesse público, e neste interesse é logico que se
inclui a própria proteção do ambiente, um mecanismo que vise uma simplificação
de aplicação destas normas, e uma consequente aplicação mais efetiva, acaba por
favorecer inevitavelmente a proteção destes valores.
Um caminho legislativo que vise a desburocratização
e uma maior celeridade dos procedimentos será à partida, o caminho certo.
Ainda para mais, neste caso concreto, a evolução é feita com respeito pela conservação
do meio ambiente, uma vez que eventuais prejuízos e desvantagens que sejam sofridos
pela natureza, serão compensados por outros benefícios de outra natureza[12], e efetivamente, os danos
que se dizem poder surgir são meramente eventuais, uma vez que simplificação de
procedimentos não se pode dizer que acarreta automaticamente prejuízo para o
ambiente.
Em suma, esta é uma alteração que
vai além do mais permitir um maior aproveitamento dos recursos, de forma mais
célere e eficaz. Ainda, estamos perante modificações que seguem um propósito da
ordem do dia que é o do combate às alterações climáticas, e a necessidade de
dar uma resposta à crise energética.
Finalmente, o panorama de críticas
que é feito a esta alteração deve ser tido em consideração, na medida em que em
qualquer alteração que implique que seja feita uma ponderação de vários valores,
devem ser tidos em conta os dois lados da moeda. Todavia, neste caso, a
meu ver pode dizer-se que a necessidade de proteção do ambiente está
efetivamente equilibrada com a proteção dos outros valores.
Enquanto for possível
simplificar, sem prejudicar, este deve ser o caminho.
VI.
Bibliografia e Webografia
GOMES, Carla Amado e Heloísa Oliveira, Tratado
de Direito do Ambiente. Volume I, CIDP, ICJP, 2021
DA SILVA, Vasco Pereira, Verde Cor de
Direito: Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 1ª edição, 2002
https://apambiente.pt/clima/plano-de-recuperacao-e-resiliencia
https://blog-de-direito-do-ambiente-2024.blogs.sapo.pt/as-implicacoes-do-deferimento-tacito-em-44388
https://www.ambienteonline.pt/noticias/associacoes-ambientalistas-criticam-simplex-ambiental
https://www.cuatrecasas.com/resources/publicacao-pt-64382b4fc562b942851331.pdf?v1.74.1.20240516
https://www.construir.pt/opiniao/o-simplex-ambiental-e-a-nova-certificacao-de-deferimentos-tacitos~
[1] “O Plano para a Recuperação e
Resiliência (PRR) tem como objetivo fomentar o crescimento sustentável de longo
prazo através da resposta aos desafios colocados pela transição digital e pela
transição ecológica, tendo surgido no contexto do instrumento NextGeneration
EU, especificamente no Mecanismo de Recuperação e Resiliência.” (retirado do
site da APA, https://apambiente.pt/clima/plano-de-recuperacao-e-resiliencia)
[2] Falamos aqui de regimes ao nível do
Direito do Ambiente, mas não só.
[3] Organização Não Governamental do
Ambiente
[4] Grupo de Estudos de Ordenamento do
Território e Ambiente
[5] Nas palavras do Professor Vasco
Pereira da Silva, uma decisão viola o princípio do desenvolvimento sustentável
quando os custos ambientais são incomparavelmente superiores aos benefícios
económicos, comprometendo a sustentabilidade dessa medida de desenvolvimento.
Não se vê como uma decisão com benefícios económicos e ambientais a curto,
médio e longo prazo poderia violar este princípio.
[6] Alterações ao Código do Processo
Administrativo
[7] Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31
de outubro
[8] Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de
abril
[9] Alteração ao Decreto-Lei n.º
135/99, de 22 de abril
[10] Despacho n.º 3762/2023, de 24 de
março
[11] Associação Sistema Terrestre
Sustentável
[12] Tal como ficou evidente ao longo
do trabalho
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