A transação no direito do ambiente:
1. A transação no Direito Civil e no
Direito Processual Civil:
Miguel Gonçalves Silva Sustelo
4ºA; subturma 5;
Nº64847
A transação é um contrato pelo qual as partes previnem
ou terminam um litígio mediante recíprocas concessões. É o que refere o n.º 1
do artigo 1248.º do Código Civil (CC), concessões essas que podem envolver a
constituição, modificação ou extinção de direitos diferentes daquele
controvertido, diz-nos o n.º 2 do mesmo artigo. Contudo, o artigo 1249.º CC faz
uma advertência: é requerido que as partes possam dispor dos direitos objeto da
transação. Já o artigo 1250.º CC, quando se refere à forma deste contrato, faz
referência a uma transação preventiva ou extrajudicial, que se contraporá a uma
transação judicial. Assim, as primeiras previnem, pelo que não há nenhum
litígio pendente, e as segundas terminam um litígio pendente. Podemos, assim,
extrair deste tipo contratual três elementos:
(i)
a existência de um litígio;
(ii)
que as partes procuram prevenir ou cessar;
(iii)
mediante recíprocas concessões.
Ora, dos
enunciados normativos citados resulta uma natureza mista deste contrato, isto
porque este que produz efeitos materiais ao definir uma situação de Direito
substantivo, bem como efeitos processuais, na medida em que extinguem a
instância através da conformação da sentença.
Embora
não seja nossa intenção descurar na transação preventiva ou extrajudicial, no
âmbito de uma análise dos efeitos da transação no Direito Processual Civil
seria insuficiente um não aprofundamento da transação judicial.
O senhor
professor José Lebre de Freitas define
a transação como um negócio de autocomposição do litígio. De acordo com este
académico, a transação é um negócio de direito substantivo cujas “partes fazem
valer no processo através de um ato, este de natureza processual, dirigido à
extinção da instância”, pois a alínea d), do artigo 277.º CPC determina a
extinção da instância por transação. Parece-nos que o ato de natureza
processual que o Autor refere será classificado como ato postulativo, tendo em
conta que visa a alteração da relação jurídica processual e, no entanto, está
sujeito à apreciação do juiz, uma vez que é este quem homologa o contrato.
De
acordo com o n.º 2 do artigo 290.º do Código de Processo Civil (CPC), a
transação judicial faz-se por termo no processo, mas pode, além disso, ser
feita em ata, se resultar de uma conciliação, conforme o n.º 4 do mesmo artigo.
Como já dissemos, é depois o juiz que analisará a validade do ato, onde terá em
consideração os elementos da transação que enunciámos, assim como a
disponibilidade das situações objeto do contrato pelas partes (290.º/3 CPC).
2. A admissibilidade da transação como reguladora de relações
jurídico-administrativas
Num estudo de João Taborda da Gama, o Autor refere
várias críticas apontadas pela doutrina contra a admissibilidade da transação
no que toca às relações jurídico-administrativas. Recuperaremos uma dessas
posições.
A
primeira crítica que pode surgir resulta de um raciocínio automático que, há
que referir, também nos parece intuitivo, à primeira vista. É simples: se a
Administração Pública está em litígio e acredita na procedência da sua
pretensão, não poderá transigir, pois violaria o interesse público (conceder
concessões a um particular quando não teria de conceder caso o litígio chegasse
a uma sentença de mérito seria incompreensível). Do outro lado da moeda, se a
Administração Pública não tivesse nenhuma fé na procedibilidade da sua
pretensão, não poderia transigir, visto que nem deveria ter havido lugar a
litígio e, mesmo que houvesse, estaria a litigar de má-fé, pois estaria a
obstar à procedência da pretensão do particular. Ora, este argumento não parece
procedente, pois não concebe a dicotomia sempre presente em situações
processuais: a verdade material nem sempre corresponde à verdade processual.
Aliás, ainda que ambas as verdades acabem por corresponder, há sempre uma
incerteza no resultado da ação que será suficiente para se celebrar uma
transação.
Paulo Otero, apesar de nunca negar a possibilidade da Administração Pública transigir, pensa que a transação pode ter um efeito nocivo no ordenamento jurídico, na medida em que permite que sobrevivam atos e normas ilegais, suscetíveis de se consolidarem.
Apesar do exposto, consideramos que o
Contencioso Administrativo português está, hoje, preparado para a admissão de
transações, na medida em que estas requerem um contencioso de plena jurisdição,
i.e., subjetivo. De facto, o longo percurso que o nosso
Contencioso Administrativo percorreu, cuja base objetiva foi adornada com
subjetivismos, primeiro por consagração expressa na Constituição e, finalmente,
com a reforma do Contencioso Administrativo de 2002-2004, podemos hoje dizer
que temos uma Justiça Administrativa cuja base são as pretensões, i.e.,
subjetiva.
De
facto, há manifestações de um ambiente favorável à celebração de transações
pela Administração Pública. Vejamos.
Se
conjugarmos a alínea b), do n.º 6, do artigo 1.º, assim como o artigo 278.º,
ambos do Código dos Contratos Públicos (CPP), e ainda o artigo 200.º do Código
do Procedimento Administrativo (CPA), retiramos dois importantes princípios: o
da admissão geral da celebração de contratos administrativos e também o da
fungibilidade dos atos administrativos e dos contratos administrativos. Estes
dois princípios fundamentam a celebração de qualquer contrato, donde não se
exclui a transação.
Por
outro lado, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 175/2001 parece incentivar
a resolução de litígios por meios alternativos. Embora sejam apontados apenas
como exemplos a mediação e a arbitragem, cremos que a transação também se
incluirá neste incentivo. Embora de natureza política, muitas vezes as
resoluções do Conselho de Ministros podem assumir caráter regulamentar, pelo que esta específica resolução
poderá inserir-se no bloco de legalidade e, assim, constituir uma habilitação
direta para o recurso aos meios alternativos de resolução de litígios, dos
quais faz parte a transação.
Finalmente, temos algumas menções à transação em diplomas de caráter geral. Se
atentarmos ao Regime Jurídico das Autarquias Locais (Lei n.º 75/2013, de 12 de
setembro), concluímos que compete à Junta de Freguesia instaurar pleitos e
defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver
ofensa de direitos de terceiros (artigo 19.º/d)), e compete ao
Presidente da Câmara Municipal intentar ações judiciais e defender-se nelas,
podendo confessar, desistir ou transigir, caso não haja ofensa a direitos
de terceiros (artigo 35.º/2/g)). Também o Código do Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA), faz uma referência à transação, conferindo ao
relator nos processos em primeiro grau de jurisdição em tribunais superiores a
possibilidade de julgar extinta a instância por transação (artigo
27.º/1/e)).
Concluímos este ponto afirmando que o Contencioso Administrativo está preparado
para a transação, sendo esta incentivada pelo legislador. A questão de como se
adaptam os elementos da transação no Direito Administrativo é algo que
trataremos no seguinte ponto.
3. A disponibilidade e o direito ao ambiente
Centrando-se o nosso estudo concretamente
no Direito do Ambiente, importa não ceder à tentação de abordar todas as
problemáticas subjacentes à compreensão da transação no Direito Administrativo
e no Contencioso Administrativo. Sabemos, do exposto, que a transação é
admissível e prevista. Sabemos também que um dos pressupostos da transação é a
disponibilidade da situação jurídica pelas partes. É sobre este requisito que nos
vamos debruçar, seguidamente.
Esta
problemática é abordada e tratada na doutrina por duas teses distintas.
A
primeira tese, encabeçada por Vasco
Pereira da Silva, defende o ambiente como uma posição subjetiva. O nosso
professor regente critica a doutrina que desconsidera o direito ao ambiente
como direito subjetivo fundamentada na insusceptibilidade de apropriação do
ambiente. De facto, o direito ao ambiente enquanto direito fundamental deve ser
perspetivado de um horizonte que pressuponha a existência de relações
jurídicas, fontes de concretos direitos e deveres, “decorrentes da sua fruição
individual.” Assim, o direito ao ambiente é maioritariamente
um direito de defesa contra o Estado, i.e., um direito fundamental negativo.
Ora, entendido assim, está subjacente ao direito ao ambiente uma pretensão de
atuação negativa da Administração; pretensão essa que está na disponibilidade
da esfera jurídica do indivíduo. Sendo assim, o primeiro requisito da transação
estaria preenchido.
Contudo, Carla Amado Gomes não
acompanha a posição acabada de descrever. A Autora parte de uma exposição
praticamente irrepreensível, em que evidencia que, na verdade, o direito
fundamental ao ambiente é vazio. É inegável o conceito amplíssimo de “ambiente”
que a nossa Constituição empregou no seu artigo 66.º n.º 1. Como salienta Clara
CLARA AMADO GOMES, este conceito “move-se em torno da pessoa e das suas
necessidades”, o que acaba por retirar um conteúdo autónomo do direito ao
ambiente, uma vez que já existe um direito à vida ou um direito à integridade
física.
A
Professora cultora do Direito do Ambiente avança na sua apreciação, terminando
mesmo por concluir que o direito ao ambiente tem apenas uma função de garantia
de “posições procedimentais e processuais”, i.e., não é mais do que a garantia
da participação dos indivíduos na gestão democrática dos bens ambientais.
Não
podemos acompanhar esta segunda posição. É imperativo relembrar que tratamos de
um direito fundamental, i.e., uma realidade jurídica extremamente complexa que,
para efeitos do seu tratamento, não deve ser considerada apenas no seu todo,
mas sim na consideração individual de todas as pretensões, faculdades,
interesses e direitos suscetíveis de o compor. Assim, as duas teses
apresentadas não nos parecem ser totalmente antagónicas. De facto, é difícil
autonomizar um conteúdo autónomo do direito ao ambiente, ainda para mais quando
muitos desses interesses são difusos. Mas não chegamos a dizer que essa tarefa
é impossível. Se é facilmente apreensível uma função procedimental e processual
do direito ao ambiente, o facto de já não ser a apreensão de uma pretensão de
abstenção de intervenção exclui esta última do conteúdo do direito? Cremos que
não; cremos que tanto a dimensão do direito ao ambiente apresentada por Vasco Pereira da Silva, assim como a
dimensão apresentada por Carla Amado
Gomes podem coabitar na complexidade que é um direito fundamental.
Desta forma,
aquando da celebração de uma transação, estará preenchido o requisito da
disponibilidade da situação jurídica mediante a verificação casuística da
pretensão apresentada pelo indivíduo, começando logo pela verificação da sua
autonomia em relação a outros bens jurídicos.
Bibliografia:
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Coimbra, Almedina
CANOTILHO, Gomes; “O direito ao ambiente como direito subjectivo”
in Estudos sobre Direitos Fundamentais (2004), Coimbra,
Coimbra Editora
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Administrativo e Fiscal” in Estudos em Homenagem ao Professor Dourtor
Inocêncio Galvão Telles vol. V (2003), Coimbra, Almedina
GOMES, Carla Amado; Introdução ao Direito do
Ambiente (2014), Lisboa, AAFDL
OTERO, Paulo; Legalidade e Administração Pública – O
Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade (2003), Coimbra,
Almedina
PORTOCARRERO, Marta; Contratos sobre o exercício de poderes
públicos, transação e arbitragem (2014), Porto, Católica
SILVA, Paula Costa e; Acto e Processo – O Dogma da
Irrelevância da Vontade na Interpretação e nos Vícios do Acto Postulativo (2003),
Coimbra, Coimbra Editora
SILVA, Vasco Pereira da; Verde Cor de Direito –
Lições de Direito do Ambiente (2002), Coimbra, Almedina
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