De acordo com estatísticas publicadas pelo Internal Displacement Monitoring Centre, desde 2008, mais de 318 milhões de pessoas em todo o mundo foram deslocadas internamente à força devido a desastres ambientais, notavelmente ligados às alterações climáticas, só em 2023, foram 26,4 milhões de pessoas.
Embora o deslocamento externo devido às alterações climáticas continue a ser difícil de quantificar, é agora reconhecido a nível internacional que a migração climática é um dos maiores desafios do futuro, colocando em risco os direitos humanos de milhões de pessoas.
Portanto, estabelecer um quadro jurídico que forneça proteção humanitária eficaz aos migrantes que procuram asilo devido a causas ambientais precisa ser tratado como uma prioridade, à medida que o vínculo entre as alterações climáticas e os direitos humanos se torna mais evidente.
No que diz respeito à resposta da UE a esta questão, estabelecer regras adequadas sobre a aceitação de migrantes climáticos não é apenas uma questão de política regional de migração, mas um dever imposto pela sua resolução sobre a proteção dos direitos humanos estabelecida nos Tratados, e mais especificamente na Carta dos Direitos Fundamentais da UE.
No entanto, e apesar de ter adotado o Pacto Ecológico Europeu, a estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas, e a Lei Europeia do Clima, as instituições da UE até agora não conseguiram fornecer instrumentos legais adequados que abordem especificamente a situação dos migrantes que chegam à UE devido a desastres ambientais ligados às alterações climáticas. Mesmo o novo pacto sobre migração e asilo recentemente aprovado pelo Conselho Europeu, e que aborda a segurança dos refugiados, ainda não se referiu às necessidades dos indivíduos afetados por eventos relacionados com o clima.
Não obstante o facto de ser difícil definir exatamente o que é um "refugiado climático", assim como estabelecer os critérios para causas ambientais que permitam solicitar proteção, o facto de a UE ter uma abordagem de longa data baseada nos direitos humanos para os assuntos internacionais deveria influenciá-la a estender a legislação atual para a proteção daqueles que são levados para o estrangeiro por desastres naturais. Enquanto se aguarda por novas soluções legais, o Tribunal de Justiça da União Europeia ("TJUE") poderia desempenhar um papel importante no momento presente, demonstrando como a proteção contra causas ambientais está implícita na lei da UE, e, portanto, assegurando que os mecanismos já existentes sejam aplicáveis a estas situações.
De facto, podemos perguntar-nos: Como pode o TJUE construir uma resposta mais adequada à migração climática na UE através de uma interpretação extensiva das Diretivas já existentes, e seguindo o exemplo de decisões judiciais recentes em outras ordens legais?
1 - Admissibilidade de interpretações extensivas do direito da União
Em primeiro lugar, a análise da legislação atual da UE relativa à migração e ao asilo permite-nos reter dois conceitos diferentes nos quais a migração devido a causas ambientais pode ser integrada, permitindo assim que os fatores de alterações climáticas sejam relevantes ao solicitar proteção na UE.
Para começar, o humanitarismo tem, há muito tempo, formado a base da lei de proteção internacional da UE, que se centra na ideia de que a União deve proteger as nações não pertencentes à UE do risco de dano ou perigo. Esta ideia é apoiada pela assinatura da Convenção dos Refugiados de 1951 pela UE (a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados), que é reforçada nos instrumentos legais da UE – o artigo 78º do TFUE declara que "A União desenvolverá uma política comum de asilo, proteção subsidiária e proteção temporária com vista a oferecer um estatuto apropriado a qualquer nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional e garantir o cumprimento do princípio de não repulsão. Esta política deve estar em conformidade com a Convenção de Genebra [...]". Além disso, os artigos 18º e 19º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE abordam especificamente o direito de asilo e a proteção em caso de remoção, expulsão ou extradição.
Isto, combinado com a defesa dos direitos humanos consagrada na ordem jurídica da UE, e o reconhecimento pelas instituições da UE de que a degradação do ambiente é um fator desencadeador de migração, deveria favorecer uma aplicação extensiva dos mecanismos atuais para abranger pessoas deslocadas devido ao ambiente.
Dito isto, na Diretiva de Qualificação (“DQ”), que define as normas para a qualificação de nacionais de países terceiros ou apátridas como beneficiários de proteção internacional, há uma categoria em particular que poderia ser interpretada extensivamente para fornecer proteção àqueles que vêm para a Europa devido às alterações climáticas – a proteção subsidiária. De facto, o artigo 2º, alínea f), define uma "pessoa elegível para proteção subsidiária" como “um nacional de um país terceiro ou uma pessoa apátrida que não preenche os requisitos para ser considerado refugiado, mas em relação ao qual se demonstrou que existem motivos substanciais para crer que a pessoa em causa, se for devolvida ao seu país de origem, ou, no caso de uma pessoa apátrida, ao seu país de residência habitual anterior, enfrentará um risco real de sofrer danos graves, conforme definido no artigo 15º[...]”. Além disso, no artigo 15º, entende-se por danos graves: a) a pena de morte ou execução; b) tortura ou tratamento ou punição desumana ou degradante; ou c) se for um civil, uma ameaça séria e individual à sua vida ou pessoa devido a violência indiscriminada em situações de conflito armado internacional ou interno.
Relativamente ao artigo 15º, alínea b), o TJUE decidiu que a proibição de tortura ou tratamento ou punição desumana e degradante reflete o artigo 4.º da Carta da UE e é absoluta devido à sua estreita ligação com o respeito pela dignidade humana mandatada pelo artigo 1º. Portanto, uma violação da dignidade humana poderia levar à aplicação dos artigos 2º, alínea f), e 15º, alínea b), desde que essa violação atinja um limiar particularmente elevado de gravidade.
No entanto, as violações da dignidade humana causadas pelo impacto das alterações climáticas não pareciam qualificar-se, uma vez que o TJUE estipulou que a proteção subsidiária requer que um ator específico inflija intencionalmente danos graves, o que não pode resultar de 'uma falha geral' no país de origem. Mas no caso Hamed, o TJUE expandiu o alcance do artigo 4º da Carta da UE, declarando que incluía casos em que os atos ou omissões das autoridades estatais criam “uma situação de privação material extrema” que impede o requerente de satisfazer as suas necessidades mais básicas e que prejudica a sua saúde física ou mental ou o coloca num estado de degradação incompatível com a dignidade humana.
Assim, devido a esta decisão, poderíamos argumentar a favor da aplicação do artigo 15º, alínea b), a situações em que as ações ou inércia do Estado tenham levado à intensificação das alterações climáticas, criando condições ambientais insuportáveis e privação material extrema – causando danos graves ao direito à vida da população. Embora a determinação da contribuição do Estado para estas violações dos direitos humanos causadas pelas alterações climáticas possa revelar-se difícil para se tornar elegível para proteção subsidiária, continua a ser uma solução interpretativa que poderia já prever certos cenários de migração climática.
Agora, olhando para a Diretiva de Retorno do Parlamento Europeu e do Conselho, também é possível pensar numa outra solução legal para a proteção dos migrantes climáticos através do princípio da não repulsão. Este último é um princípio fundamental do direito internacional de asilo estabelecido no artigo 33º da Convenção de Genebra e reproduzido em muitas legislações da UE, incluído no artigo 19º da Carta da UE – pelo qual: “Nenhum Estado Contratante deve expulsar ou devolver ('refouler') um refugiado de qualquer maneira para as fronteiras de territórios onde a sua vida ou liberdade esteja ameaçada devido à sua raça, religião, nacionalidade, pertença a um determinado grupo social ou opinião política”.
A Diretiva de Retorno afirma que a execução de uma decisão de retorno deve respeitar este princípio e que qualquer remoção que o viole deve ser adiada: assim, uma abordagem evolutiva do princípio de não repulsão poderia incluir considerações ambientais que levariam à sua aplicação em casos onde o retorno a países afetados pelas mudanças climáticas seria inseguro, pois exporia as pessoas a condições de vida que ameaçam os seus direitos à vida e à liberdade.
Além disso, a Diretiva de Retorno permite que os Estados-Membros decidam, a qualquer momento, retirar ou suspender uma decisão de retorno ou conceder um direito de permanência por razões de compaixão, humanitárias ou outras. Embora isso implique uma decisão discricionária das autoridades públicas, esta obrigação geral sugere que as pessoas deslocadas devido às mudanças climáticas e que não tenham condições de vida adequadas no seu Estado de origem poderiam beneficiar desta disposição.
2 - O papel potencial da União na proteção deste migrantes
Como vimos, embora a migração climática nunca seja diretamente abordada e as considerações ambientais não sejam explicitamente definidas como um motivo para solicitar proteção internacional, essas disposições existentes ainda podem ser interpretadas extensivamente para levar em conta graves violações dos direitos humanos causadas pelas mudanças climáticas como justificativa para proteção na UE. Tal abordagem evolutiva já foi introduzida na interpretação judicial e, mais recentemente, duas decisões inovadoras abriram caminho para que a jurisprudência da UE também encontre novas soluções para a proteção internacional daqueles que enfrentam deslocamento devido às mudanças climáticas.
A primeira é a decisão do Comité de Direitos Humanos da ONU no caso Teitiota v. Nova Zelândia, de janeiro de 2021. O Comité da ONU foi referido por um cidadão de Kiribati para o reconhecimento do direito de asilo político na Nova Zelândia, devido ao perigo para a sobrevivência dele e da sua família causado pelas mudanças climáticas que, ao provocarem a subida do nível do mar na área do Pacífico, colocaram a ilha de Tarawa, na República de Kiribati, em risco de submersão. O requerente queixou-se, em particular, da extrema instabilidade e incerteza das suas condições de vida. Embora tenha rejeitado a aplicação devido à falha do requerente em demonstrar o perigo real e iminente de submersão da ilha, o Comité da ONU afirmou que “a degradação ambiental severa pode afetar negativamente o bem-estar de um indivíduo e levar a uma violação do direito à vida”. Portanto, conclui que o princípio geral de não repulsão, na medida em que se aplica a qualquer risco real de violação do direito à vida de alguém, também é aplicável quando a degradação ambiental pode comprometer o gozo efetivo dos direitos humanos individuais, assim como as mudanças climáticas. Apesar do seu caráter não vinculativo, esta decisão é importante porque confirma a possibilidade de os migrantes compelidos a fugir devido a ameaças ambientais obterem proteção – através de uma regra legal que também encontramos na legislação da UE.
Outra decisão que poderia inspirar o TJUE a interpretar as regras de migração atuais à luz dos efeitos das mudanças climáticas é a do Tribunal de Cassação italiano, emitida em fevereiro de 2021. O Tribunal declarou que a proteção humanitária deve ser concedida quando, de acordo com a avaliação, a situação no país de origem não permite um limite essencial mínimo de subsistência, isto é, de garantia do direito à vida do indivíduo. Mais importante ainda, esclareceu que este limite “deve ser apreciado pelo juiz de julgamento não apenas com referência específica à existência de uma situação de conflito armado, mas em relação a qualquer contexto que, na prática, seja capaz de colocar em risco os direitos fundamentais à vida, liberdade e autodeterminação do indivíduo, reduzindo-os a zero ou abaixo do limite mínimo mencionado, incluindo especificamente – se a sua existência numa determinada área geográfica for concretamente estabelecida – situações de desastre ambiental, [...] alterações climáticas e exploração insustentável de recursos naturais”. Em conformidade com o caso Teitiota, a expansão das ameaças ao direito à vida que inclui condições de vida desumanas causadas pelas mudanças climáticas abriu caminho para o reconhecimento da proteção subsidiária para migrantes climáticos.
Em conclusão, para que as instituições europeias cumpram plenamente as suas obrigações na proteção dos direitos humanos, mas também para garantir um sistema de asilo funcional preparado para eventuais fluxos futuros, é urgente que a Lei da UE reconheça a migração climática. Embora ainda não haja sinais de criação de uma “proteção tipo refugiado” com base em motivos relacionados com o clima, a curto prazo o TJUE poderia seguir o exemplo de outras ordens jurídicas que adotam uma abordagem evolutiva, permitindo uma interpretação expansiva das normas existentes estabelecidas nas Diretivas e Tratados da UE.
Alice Correia Pires, nº 64562
Bibliografia:
- Internal Displacement Monitoring Centre: Global Report on Internal Displacement 2021, disponível em: https://www.internaldisplacement.org/sites/default/files/publications/documents/grid2021_idmc.pdf
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