PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR E AS
TUTELAS DE RESPONSABILIZAÇÃO DO DIREITO DO AMBIENTE
Interpretação
Neste trabalho irei debruçar-me
sobre a relação entre o princípio do poluidor pagador (PPP) e as tutelas de responsabilização
do direito do ambiente , ou seja, de que forma é que havendo um bem jurídico, o
ambiente, que é lesado, se consegue a sua responsabilização, procurando saber
se será através da responsabilidade civil ou penal ou mesmo através de outro
tipo de medidas que procurem de forma adequada e preventiva proteger este
direito para as futuras gerações.
Neste sentido faço referência
a uma frase de Hindu Kashmira que me parece descrever as repercussões futuras
das nossas ações contra o ambiente, que é a seguinte: “Nós pedimos o Mundo
emprestado aos nossos filhos, um dia vamos ter que lho devolver.”.
Acho que para sequer
fazermos uma abordagem dentro do direito do ambiente, temos de recuar e
perceber quando é que se deu esta consciencialização dos problemas ambientais.
Até à Revolução Industrial, a relação do Homem com o ambiente tinha apenas como
obstáculos, os desastres naturais, como os terramotos e as inundações e por
isso a utilização dos recursos naturais não era exaustiva e sem limites.
Porém, há uma passagem
da utilização de recursos da natureza como subsistência humana para a sua
exploração para o desenvolvimento económico, que
tem consequências que até hoje se sentem e que sentirão no futuro. E por isso,
durante a Revolução Industrial e nas décadas seguintes verifica-se uma
utilização exponencial dos recursos ambientais, sem consciência do impacto que
isso poderá ter.
E é neste sentido, que
dizemos que a consciência social da relevância dos problemas ambientais não foi
imediata. Pelo contrário, foi preciso o Homem sentir o impacto da utilização
sem limites de recursos limitados na sua vida, na Economia e na própria Natureza.
Foi
a partir daí que o Homem se viu obrigado a tomar medidas relativamente aos
problemas ambientais, nomeadamente a adoção de medidas públicas que visassem o
controlo da utilização dos recursos naturais e consequentemente, protegerem,
conservarem e melhorarem a saúde dos ecossistemas e a qualidade de vida das
pessoas.
Concluímos
que até aos anos sessenta, não havia qualquer preocupação dos estados
relativamente aos ecossistemas e por isso é muito pouco referido até aí em
relação ao Direito ao ambiente.
No
Tratado de Roma assinado em 1957, nada é referido diretamente relativamente ao
Direito do Ambiente, há outras preocupações ainda muito acesas, como por
exemplo, preocupações económicas, consequentes da guerra.
Contudo,
após os anos 70, os países industrializados começaram a sentir de forma intensa
os problemas de poluição que acabou por fazer com que os Estados tivessem de
agir e tomar medidas relativamente a este problema. Qual é que é aqui a
questão? Não é assim tão simples a responsabilização dos poluidores. De facto,
esta responsabilização a posteriori por atos de poluição cometidos não parece à partida ser um meio adequado para
resolver este problema.
Efetivamente,
é um meio muito pouco eficaz, pois a responsabilização sendo a posteriori não
“apaga” as consequências daquilo que foi feito. Dessa forma, é necessário que
sejam tomadas medidas a priori.
A
questão é, quando certos Estados se preocuparam a tomar medidas preventivas no
controlo da poluição, tiveram mais consciência à cerca do impacto dessas
medidas na economia do seu país e receavam que nem todos os países à sua volta
fizessem o mesmo. Desta forma, percebeu-se que não há igualdade entre os
Estados se não existir uma equivalência das condições comerciais entre os
paceiros.
Quando
é que surge então o princípio do poluidor pagador? Pode dizer-se que nasceu
oficialmente numa Recomendação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Económico (OCDE) sobre política do ambiente na Europa em 1972, tendo esta recomendação
sido um marco importante no desenvolvimento das políticas ambientais, lançando
bases para o principio do poluidor pagador, que desde então têm sido amplamente
aceites tanto nacionalmente como internacionalmente, representando, assim, uma
estratégia para incluir os custos ambientais nas atividades económicas. De
forma, a que haja um incentivo para uma postura mais responsável em relação ao
ambiente.
Após
isso, surge a consagração deste princípio oficialmente numa Recomendação
denominada como Principles of National Environmental Policy [1].
Interpretação jurídica do PPP
Depois
de uma introdução ao nascimento do princípio do poluidor pagador dentro do
Direito ao ambiente, iremos tentar defini-lo juridicamente e interpretá-lo para
que não haja uma aplicação incorreta, dando aso a autênticas licenças gratuitas
de poluição [2],
isto porque corre-se o risco de permitir que as empresas continuem a poluir sem
incentivos suficientes para reduzir as suas emissões.
Desta
forma, podemos definir o princípio do poluidor pagador de forma sumária como a responsabilidade
das empresas pelos danos ambientais que causarem e a responsabilidade que têm
em pôr em prática medidas de prevenção ou reparação necessárias, assumindo
todos os custos associados.
O Direito do ambiente e o instituto
da responsabilidade civil
Alguns autores
argumentam que o direito civil desempenha um papel limitado na preservação do
meio ambiente. Isto ocorre porque a crescente degradação ambiental não tem sido
adequadamente abordada pelas soluções tradicionais dos direitos de
personalidade (70º CC) e máxime, do instituto de responsabilidade civil, cujo
regime geral se encontra previsto nos artigos 483º a 510º do código civil e nos
artigos 562º a 572º do mesmo código, quanto à obrigação de indemnização.
Segundo esta conceção,
pelo facto de o mecanismo de responsabilidade civil depender da iniciativa do
particular afetado no seu direito, não será suficiente para garantir uma tutela
que assegure o direito ao ambiente nos termos previstos do artigo 66º/1 e 52º/3
da Constituição e essencialmente não tutela o princípio fundamental da
prevenção[3].
Por outro lado, segundo
o Professor António Barreto Archer essa tese parte de pressupostos errados. E o
argumento que me parece a meu ver mais revelar na sua tese é o facto de não se
puder negar o instituto de responsabilidade civil apresentar uma dimensão preventiva
e sancionatória. Pois há uma vertente preventiva na sanção, isto porque se o
agente poluidor tiver de ressarcir o dano, evitará tendencialmente qualquer atividade
cujas vantagens sejam inferiores à avaliação que a sociedade faz por ele causado
que servirá de base para o cálculo da respetiva indemnização.
Veja -se que primeiramente,
a verdadeira preocupação da responsabilidade ambiental era a reparação dos
danos causados a seguir às perturbações ambientais, ou seja, olhando para a
esfera da pessoa, constatávamos que danos é que esta tinha sofrido em consequência
da contaminação do ambiente.
O
conceito de dano foi mudando, ao longo do tempo, e passamos a conceber este dano
não só como um dano da pessoa que é afetada diretamente, mas passamos a falar
de um dano ecológico que passa a abranger mais do que isso, enquanto bem
jurídico ecológico que é perturbado.
Como
ponto de partida da interpretação do princípio do poluidor pagador, olhemos
para o elemento literal que pouco nos ajuda na interpretação deste principio,
tendo como exemplo a Diretiva 2004735/CE que estabelece regras baseadas no princípio
do poluidor pagador.
Paralelamente
ao dano, há que olhar para o agente e tentar defini-lo, tentando ser o menos
abstrato possível. Assim, como é que podemos definir o “poluidor”? Olhemos para
o processo produtivo de um bem, se poluição for demostrada que advém desse mesmo
processo, então não há dúvidas de quem é o poluidor. A questão prende-se quando,
por exemplo, tal como o processo, também o bem é poluidor e aí há um problema
de identificação do agente, porque passa a existir uma multiplicidade deles.
Em
vez de nos focar na identificação do “melhor pagador”, visando o poluidor com
maior capacidade financeira, é crucial estabelecer critérios para determinar quem
é o verdadeiro poluidor.
A
meu ver parece me que a tese que defende que o poluidor deve ser aquele que
controla as condições que levam à poluição e que, portanto, pode preveni-las ou
tomar medidas para evitá-las, ser a melhor opção para definirmos o agente
causador dos danos.
RESPONSABILIDADE PENAL NO DIREITO
DO AMBIENTE
Olhemos para uma outra
forma de proteger o ambiente, neste caso um tipo específico de
responsabilidade, a responsabilidade penal.
No
direito penal, onde o objeto se centra em bens jurídicos, reais e tangíveis, não
nos é óbvio que o objeto seja um bem coletivo [4]. Discutiu-se então se
poderia o direito penal, de matriz, antropológica, prevenir os resultados
prejudiciais que se devem a uma atuação de agora, mas que se refletem no futuro.
Perguntamo-nos
então, será que o ambiente é um bem jurídico que cabe ao direito penal
proteger?
Por
um lado, seguindo a teoria individualista do bem jurídico[5] que afirmava que o direito
penal não poderia ser um instrumento conformador de anseios da sociedade, pois
existiria o risco de o direito penal se transformar uma tutela de bens jurídicos
fictícios. Significa que, anteriormente,
era absolutamente necessário que esse bem jurídico estivesse vinculado à
proteção pessoal, impedindo danos ao individuo. Porém, nos dias de hoje, as dinâmicas
das relações sociais mudaram significativamente.
Em
concordância com a opinião do Professor Figueiredo Dias que afirma que “Não
será socialmente aceitável o cultivo de um direito penal que, seja em nome de
que princípios for, se desinteresse da sorte das gerações futuras e nada tenha
para lhes oferecer perante o risco existencial que sobre elas pesa”[6].
Foi
então com o código de Penal de 1995 que houve a tipificação das condutas
agressoras dos bens ecológicos, inseridas na lei como comportamentos criminosos
“crimes ambientais naturais”, veja- se o crime de poluição, previsto no artigo
279º do Código Penal.
Pode
então o direito penal dedicar-se à proteção deste bem jurídico que é o
ambiente? Atualmente, não parece haver motivo para dizermos que não, tendo em
conta que o direito ao ambiente é hoje protegido constitucionalmente, no artigo
66º em que o ambiente e a qualidade de vida são direitos que fazendo parte do
catálogo dos direitos fundamentais, são protegidos à partida diretamente, considerando
que o direito ao ambiente é um direito fundamental, não só formalmente, porque
se encontra consagrado no catálogo dos direitos fundamentais, como materialmente,
porque é de facto protegido diretamente, como um bem jurídico não só em
abstrato mas de forma concreta.
Paralelamente,
veja-se que no contexto europeu, o meio ambiente é reconhecido como um dos
direitos humanos de terceira geração.
Antes
da reforma penal de 1995, o direito penal português não considerava o meio
ambiente, recebendo apenas uma proteção indireta e limitada, foi posteriormente
que pela primeira vez os crimes contra a natureza e de poluição foram
incorporados no âmbito dos delitos penais, previstos nos artigos 278º e 279º do
Código Penal, elevando então o bem jurídico “ambiente” a bem jurídico criminal.
CONCLUSÃO
De
facto, se considerarmos o ambiente como um direito fundamental, previsto na
nossa Constituição como tal, temos de considerar que é um bem jurídico que deve
ser protegido diretamente pelo Estado, considerando que o direito meramente contraordenacional
já não é suficiente para tutelar de forma eficaz os interesses ambientais.
Há
que ter sempre em conta que esta tutela não pode ser exagerada e abstrata,
caindo no erro de se tornar utópica, pois a atividade humana pressupõe sempre
que haja poluição, a questão é quando esses atos extravasam as medidas, num
mundo onde as necessidades são ilimitadas e os recursos limitados.
Dessa
forma há que enfatizar que não está em causa a criminalização de tudo o que é
um ato poluente. E é por isso que se tem de entender este tipo de medida de
proteção que é a tutela do direito penal. De facto, aqui a função do direito penal
não é de todo eliminar o crime, isso por si também seria utópico, nem a
proteção especificamente da água ou o solo, mas sim a proteção do ambiente enquanto
bem jurídico, representado como uma consciência ambiental compartilhada, ou seja,
um bem jurídico que tendo que ser protegido como um direito fundamental, ou
seja, uma necessidade fundamental da sociedade que deve ser protegida.
Em concordância com o Professor
Paulo Sousa Mendes que afirma que “o ambiente, enquanto bem jurídico, não pode
ser confundido com pedaços desgarrados da Natureza. (…) o ambiente, assim como
todo e qualquer outro bem jurídico, é uma idealização de uma forte necessidade
social, reportada a um determinado substrato empírico», sendo este «o conjunto
dinâmico das condições naturais da vida humana, cuja reprodução pode ser afetada
por todo o tipo de ataques, procedentes de todas as direções e incidentes sobre
os mais diversos elementos naturais”[7].
Trabalho
realizado por Teresa Cabral de Almeida Bettencourt Rego – nº 64446
[1] Após a
recomendação da OCDE, o principio do poluidor pagador foi oficialmente
consagrado numa Recomendação denominada como “ Principles of National
Environmental Policy”, que representou um passo significativo no
reconhecimento deste principio quer a nível nacional e internacional e definiu
diretrizes para a formulação de políticas ambientais.
[2] As
licenças gratuitas de poluição são autorizações dadas pelo governo ou órgãos
reguladores a empresas ou indústrias para que possam emitir uma certa quantidade
de poluentes para a atmosfera sem terem custos financeiros nesse momento.
[3] Principio
este que assegura que danos ambientais e sociais não ocorram ou diminuir ao máximo
a sua ocorrência, antecipando os riscos e os impactos, adotando medidas preventivas
adequadas.
[4] Assumindo
que o ambiente é um bem coletivo, que a meu ver me parece a forma mais adequada
de olhar para este bem jurídico, pois devemos olhar para o ambiente, não só
materialmente através das partes que o integram, mas como um todo, ou seja,
como um direito de todos que é compartilhado por todos os indivíduos e que esse
bem jurídico no seu todo deve ser protegido por si só.
[5] A teoria
individualista do bem jurídico centra-se nos direitos e interesses individuais
como a base para considerar um bem jurídico, como a vida, a liberdade. Desta forma,
nesta teoria, o direito penal é concebido como um instrumento para garantir a autonomia
e a liberdade dos indivíduos, protegendo-os contra danos dos seus direitos
individuais.
[6] Cfr.
FIGUEIREDO DIAS Temas gerais… p.154ss
[7] Assim
PAULO SOUSA MENDES, Vale a pena o direito penal do ambiente?, p.99; 103-104.
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