Principio da prevenção: Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, Processo 0130039, Data do Acórdão 08-02-2001 - Marta Triguinho
“Mais vale prevenir, do que remediar”
Direito
do ambiente: princípios
Desde
1986 que se encontram previstos alguns princípios gerais que orientam a ação
ambiental. A politica ambiental da União Europeia fundamenta-se nesses
princípios que orientam a interpretação, aplicação e desenvolvimento das leis
ambientais.
Estes
princípios encontram-se, igualmente, previstos na Constituição da República
Portuguesa. Nesta encontramos o direito ao ambiente enquanto tarefa estadual e
enquanto direito fundamental (artigo 66.º da Constituição da República
Portuguesa) – estamos perante uma “Constituição do Ambiente”.
“A
“Constituição do Ambiente”, na sua dimensão objetiva, implica, desde logo, a
consideração de que os princípios e valores ambientais representam bens
jurídicos fundamentais, que se projetam na atuação quotidiana de aplicação e de
concretização do direito, para além de imporem objetivos e finalidades que não
podem ser afastados pelos poderes públicos e que é sua tarefa realizar.”[1]
São
vários os princípios do Direito do Ambiente, entre eles:
1. Principio
da prevenção: enfatiza a importância de tomar medidas
preventivas para evitar danos ambientais (irei abordar mais afundo a
posteriori).
2. Principio
da precaução: na ausência de certeza cientifica
absoluta, devem ser tomadas ações preventivas para evitar danos sérios ou
irreversíveis ao meio ambiente – “…na duvida sobre a perigosidade de uma
certa atividade para o ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o
potencial poluidor…”[2]
3. Principio
do poluidor-pagador: quem causa dano ou
degrada o meio ambiente é responsável pelos custos associados à prevenção,
controlo e reparação dos mesmos.
Para
além destes, também são princípios fundamentais: principio da responsabilidade,
principio do nível mais elevado da proteção ecológica, principio do utilizador-pagador,
principio da gestão racional dos recursos, principio do desenvolvimento
sustentável, principio da participação pública e principio da cooperação
internacional.
Estes
princípios encontram-se no artigo 191.º do Tratado Sobre o Funcionamento da
União Europeia, no artigo 3.º da Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, Lei de bases
da politica de ambiente (antiga Lei n.º 11/87 de 07 de abril), no artigo 66.º/2
da Constituição da República Portuguesa e, ainda, no artigo 4.º da Lei n.º 98/2021, de 31 de dezembro, Lei de
bases do clima.
Princípio da prevenção
“(…) prevention has been a fundamental constituent of
Community (…) and from the very beginning it became not only part of primary
law, but also an essential element of all areas of environmental policy and of
all the areas of regulation.”[3]
O
principio da prevenção encontra-se previsto no artigo 191.º do Tratado
Sobre o Funcionamento da União Europeia, no artigo 3.º/c da Lei
n.º 19/2014 de 14 de abril – “Da
prevenção e da precaução, que obrigam à adoção de medidas antecipatórias com o
objetivo de obviar ou minorar, prioritariamente na fonte, os impactes adversos
no ambiente…”[4]
– e ainda na Lei n.º 98/2021, de 31 de dezembro, no seu artigo 4.º/j).
O artigo 66.º da Constituição da Républica
Portuguesa, no número 2, sugere os princípios fundamentais de uma politica
de ambiente.[5]
Podemos encontrar o principio da prevenção no seu
número 2, alínea a) – “(…)os responsáveis por comportamentos suscetíveis de
originar incidências ambientais devem evitar sobretudo a criação de poluições e
perturbações na origem e não apenas combater posteriormente os seus efeitos,
sendo melhor prevenir a degradação ambiental do que remedia-la a posteriori.”[6]
O dever de prevenção vincula todos os órgãos da
União Europeia e do Estado: todos estes deverão antecipar proactivamente os
riscos de danos ambientais e devem tomar medidas de forma a impedi-los ou minimizá-los
– obrigação positiva.[7]
A principal finalidade do principio da prevenção é
a antecipação de situações que poderão ser potencialmente perigosas para o
ambiente. Estas situações tanto podem ser de origem natural como de origem
humana. Será, portanto, importante tomar certas medidas de forma “…a permitir
a adoção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação ou, pelo
menos, minorar as suas consequências.”[8]
– evitar danos ambientais ao invés de tentar a correção dos problemas após a
sua ocorrência.
O conteúdo deste principio poderá ser visto num
sentido restrito: destina-se a evitar perigos imediatos e concretos; ou em
sentido amplo: destina-se a afastar eventuais riscos futuros, mesmo que estes
não sejam determináveis – antecipação de acontecimentos futuros.[9]
Muita doutrina entende que o princípio da
precaução e o princípio da prevenção se encontram interligados. Para o
Professor Vasco Pereira da Silva, é preferível a separação dos princípios.
Estes são autónomos e distintos, pelo que deveremos olhar para o principio da
prevenção como uma noção mais ampla, que se encontra adequada a resolver os
problemas antes da sua realização. Esta noção ampla do principio irá incluir
tanto acontecimentos naturais como acontecimentos humanos que são suscetíveis
de lesar o meio ambiente, atual ou futuramente: “…nas sociedades
(pós-)industrializadas dos nossos dias, as lesões ambientais são o resultado de
um concurso de causas em que é impossível distinguir rigorosamente factos
naturais de comportamentos humanos.”[10]
Em vários casos, depois
do dano ocorrer, é impossível a reconstituição da situação que se encontrava: é
impossível a remoção total da poluição, por exemplo, e por isso é que o
principio da prevenção é tão importante. Mesmo que a reconstituição seja
possível, o mais provável é ela ser demasiado onerosa pelo que não compensa o
esforço.
As medidas de prevenção
tanto podem ser adotadas por entidades públicas como por privados, mas a
verdade é que, se olharmos para o principio do poluidor-pagador, estas medidas
deverão ser maioritariamente privadas o que, consequentemente, leva a que sejam
custeadas pelos poluidores privados.
Existem vários
instrumentos que podem ser utilizados para evitar a ocorrência de danos como
por exemplo: “…os estudos de impacte ambiental, as
eco-auditorias, a licença ambiental, o desenvolvimento obrigatório de testes e
procedimentos de notificação prévios à colocação de novos produtos no mercado
(…), o próprio estabelecimento legal de valores limite para as emissões
poluentes,…”[11]
Acórdão
No
Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, Processo 0130039, o Ministério Público
requer uma providencia cautelar contra R, um cidadão espanhol, para que
este cesse a atividade que desenvolve no depósito de sucata. Requer,
ainda, uma sanção pecuniária compulsória para assegurar o cumprimento da
providência.
O
requerido R vai acumulando sucata variada sem qualquer critério: não
incluiu uma “…orla periférica com uma cortina arbórea ou arbustiva que
impeça a sua visibilidade do exterior…”[12],
nem contém uma “…zona de proteção circundante (…) na qual é proibido o
depósito de qualquer tipo de resíduos.”[13]. A
sucata de R também não possui “…áreas especialmente previstas para
operação de desmonte da sucata e armazenagem temporária de resíduos perigosos…”[14], não
se encontra descontaminada, o solo não está impermeabilizado pelo que poderá
levar à poluição do Rio Minho uma vez que há cursos de água a passar perto da
sucata que lá desaguam. Os derrames de óleos e substancias, queima a céu aberto
que leva à libertação de fumos, poeiras e cheiros levam a uma afetação da
qualidade do ar.
A
acrescentar ao afirmado supra, acrescenta-se, ainda, o facto de o local
da sucata se encontrar perto de uma linha férrea afetando a harmonia ambiental.
A instalação da mesma, segundo o Ministério Público, não foi licenciada, o qual
deveria ter sido nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 268/98, de 28 de
agosto sobre o Regime do licenciamento da instalação e ampliação de depósitos
de sucata.
Posto
isto, o requerido coloca em causa o direito fundamental à saúde e qualidade de
vida presente nos artigos 70.º Código Civil e 24.º Constituição da República
Portuguesa e a lesão do direito a “…um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado…”[15]
afirmando que, caso a atividade de R se mantenha, haverá uma lesão
continua ao ambiente presente no artigo 5.º/2, a) da Lei n.º 11/87 de 7 de
abril e ainda lesão à qualidade de vida de todos os residentes da zona.
Será, então, necessária a prevenção de forma a evitar
a ocorrência de novas lesões tanto para o ambiente como para a vida da
população habitante.
O
requerido R responde afirmando que o tribunal no qual foi requerido o pedido não era
competente e ainda que a sucata se encontra protegida com muros, rede e panos
verdes tornando-a invisível e que possui um barracão onde procede ao corte e desmontagem
das peças. Requer uma prova testemunhal com notificação da Câmara de forma a
esta juntar documentos. Esta notificação foi admitida. Posto isto, o tribunal deslocou-se
ao local onde aferiu o seguinte:
®
O requerido, R, obteve licença de utilização do local em 1994, no
entanto, o depósito da sucata, onde este acumula sucata variada, não possui
qualquer sebe vegetal, apenas há um muro de blocos, rede e panos verdes (tal
como este afirma). No entanto tal não impede
a visibilidade nem possui uma zona de proteção circundante. Uma vez que os
limites dos terrenos confinantes não se encontram assinalados, o amontoado da
sucata estende-se até à via pública. A área de desmonte e corte das peças não
existe, ao contrário do que o requerido afirma. Juntando
a isto, o solo da sucata não foi impermeabilizado, como deveria ter sido e
apresenta vestígios de óleo e outras substancias que poderão afetar o ambiente,
poluindo-o. Quanto ao ponto da harmonia paisagística, o tribunal tende a
concordar que a presença de uma sucata perto da linha férrea afetará esta harmonia uma
vez que os passageiros observam o mesmo quando lá passam.
Após
a deslocação do tribunal ao local da sucata, condenou-se R ao
encerramento do depósito até que se proceda à impermeabilização, o mesmo se
encontre tapado de forma a impedir a sua visibilidade para o exterior e que se
remova todo o resíduo dos terrenos adjacentes. Deverá, ainda, pagar uma quantia
por cada dia de atraso no cumprimento de encerramento.
R decide interpor recurso
onde afirma que nenhuma das componentes ambientais sofreu, ou sofre, qualquer
risco de dano – não se demonstrou qualquer poluição do ar ou contaminação
das águas. Afirma que a indicação de vestígios de óleo e substancias
derramadas não permitem por si, sem factos concretos e sem prova adequada,
chegar à conclusão da poluição do ambiente. Quanto à harmonia paisagística, o
requerido afirma que a sua afetação apenas se encontra circunscrita aos
passageiros de comboio que passam ali esporadicamente.
R diz que os vestígios de
óleo e outras substancias só se verifica porque a Camara municipal revogou o
licenciamento da impermeabilização do solo e construção de um local isolado onde
desse para se realizar a separação dos óleos – afirma que o Estado impediu
ilegalmente de adaptar o funcionamento da sucata às disposições do Decreto-Lei
n.º 267/98 de 28 de agosto, violando o artigo 9.º da Constituição da República
Portuguesa onde se encontra presente que é dever do estado prevenir e controlar
a poluição.
Posto
isto, afirma ser ilegítimo, ilegal e inconstitucional sancionar o recorrido a
cumprir uma decisão que depende de terceiros para a sua concretização (neste
caso, depende da autorização da Câmara Municipal).
Será
que de tais factos se poderá concluir pela inexistência de fundamento
para o receio da lesão do meio ambiente como consequência da manutenção da
atividade do deposito da sucata?
Tribunal
julgador entende que podemos concluir pela existência de factos, sendo estes o
fundado receio de que o depósito de sucata constitua um prejuízo efetivo e
grave para o ambiente. R deverá cessar imediatamente a atividade. Está
em causa a violação do direito a um ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado; prejuízo que o depósito da sucata pode acarretar para o ambiente;
qualidade de vida das pessoas que residem.
Principio
da prevenção no acórdão
É
importante perceber a relevância do principio da prevenção no presente acórdão.
No
artigo 9.º da Constituição da República Portuguesa encontramos as tarefas
fundamentais do Estado, que, na sua alínea e), nos diz que é tarefa fundamental
do estado a prevenção e controlo do ambiente e da natureza, dos recursos
naturais.
Na
perspetiva do pedido e da causa de pedir, a disciplina do 66.º/2 CRP foi
respeitada? O procedimento cautelar requerido pelo Ministério Público não se
destina a investir contra uma lesão consumada, mas a prevenir o receio de que
uma possível lesão possa ocorrer – o receio da lesão do ambiente, neste caso
concreto, encontra-se justificado uma vez que, tendo em conta um juízo de
razoabilidade, a ação do requerido R seria prejudicial para o ambiente.
A
todos nós cai a obrigação e dever de preservar o meio ambiente e a qualidade de
vida, para que possamos ter um ambiente de vida sadio e ecologicamente
equilibrado. É importante reagir contra situações que possam degradar o
ambiente, mas, mais importante ainda, é tentar precaver essas situações. Uma
situação como a poluição, que tem efeitos imediatos e a longo prazo, deverá ser
precavida, ao invés de corrigir os seus efeitos (se, efetivamente, for
possível). Quem poluiu o ambiente deverá acarretar com os encargos que dai
advierem, não podendo continuar com a ação que está a causar os efeitos
degradantes do ambiente.
“Essencial
é criar condições que permitam evitar as perturbações do ambiente, em vez de se
limitar a combater posteriormente os seus efeitos.”[16]
A sucata de R,
mesmo que, no presente momento não estivesse a poluir o ambiente, num futuro
próximo tal seria capaz de acontecer: o amontoado da sucata estende-se até à
via pública, não existe uma área de desmonte e corte de peças, o solo da sucata
não foi impermeabilizado, o solo apresenta vestígios de óleo e outras
substancias que podem ser poluidoras e ainda afeta a harmonia paisagística uma
vez que a sucata se localiza perto de uma linha férrea onde diariamente passam pessoas.
Mesmo que todos estes pontos não prejudicassem, no momento, o ambiente, como R
afirma, ao invés de esperar que o solo e ar se encontre poluído para se fazer
qualquer coisa de modo a melhorar a situação, será de grande importância
prevenir que isto aconteça havendo um processo prévio de avaliação do possível
impacto ambiental que poderá ocorrer.
A continuação da atividade
da industria de sucata de R desrespeita tudo o que se encontra na
legislação nacional, desde logo a preservação e prevenção do meio ambiente uma
vez que poderá ter (se não tem já) grande impacto negativo no meio ambiente e
para as populações habitantes nos arredores da sucata: “(…) o simples
depósito dos resíduos e entulho, na qualidade, quantidade e de modo se fazem no
local, perante a proximidade de cursos de água, ar, solo, subsolo e paisagem,
não podem deixar de interferir na sua normal conservação ou evolução,
contribuindo, com razoável e forte probabilidade na degradação do ambiente.”[17]
Posto isto, o
encerramento preventivo da unidade poluidora, sucata, é uma medida de elevada
relevância para prevenir antecipadamente a degradação do território – deverá
acautelar-se todas as ações e atividades que afetam negativamente a saúde, o
bem-estar e as formas de vida, equilíbrio, a durabilidade dos ecossistemas
naturais, estabilidade física e biológica do território – artigo 21.º da Lei
11/87 de 07 de abril, Lei de Bases do Ambiente. A sua manutenção implicaria
certos riscos para o meio ambiente circundante.
Conclusão
Em suma,
A politica ambiental da
União Europeia fundamenta-se em diversos princípios que vinculam todos os
órgãos da União Europeia e do Estado. Estes princípios orientam a interpretação
aplicação e o desenvolvimento das leis ambientais.
Um dos princípios mais
importantes do Direito do Ambiente é o principio da prevenção, e tem como
principal finalidade a antecipação de situações, de origem humana ou de origem
natural, que poderão, eventualmente, vir a ser prejudiciais para o meio
ambiente. Será mais importante evitar os danos do que corrigi-los depois de já
terem provocado a degradação do ambiente isto porque, muitas vezes a
reconstituição da situação que se encontrava antes do dano ocorrer é quase, ou
mesmo, impossível ou é demasiado onerosa.
No presente acórdão
tínhamos um problema do principio de prevenção: o Ministério Público requer uma
providência cautelar contra R pois este possuía uma atividade industrial
de sucata que não verificava todos os requisitos presentes no Decreto-Lei
n.º268/98, de 28 de Agosto sobre o regime do licenciamento da instalação e
ampliação de depósito de sucata. O Ministério Público vem afirmar que a sucata
do requerido polui o ar, solo, subsolo e água dos arredores e ainda, o facto de
se localizar perto da linha férrea, leva a uma desarmonia ambiental. R
desmente e o tribunal desloca-se ao local para aferir os argumentos do
Ministério Público e do requerido.
Mesmo que a atuação de R
não fosse poluidora no momento, haveria uma forte possibilidade de vir a ser
num futuro próximo. A sucata encontrava-se num amontoado, sem qualquer
proteção, sem local próprio para demonstre da sucata e armazenamento de
resíduos perigosos, não se encontrava descontaminada, o solo não estava
impermeabilizado o que levaria a uma possível poluição do Rio Minho devido aos
cursos de água que lá desaguam, havia óleo e resíduos no solo e, por ultimo, a
sucata encontrava-se perto de uma linha férrea.
Posto isto, seria
preferível que houvesse uma prevenção dos danos pois que a sua correção muitas
vezes não leva a uma inteira reconstrução da situação que anteriormente se
encontrava. É tarefa fundamental do Estado preservar e proteger o património
cultural, defender o ambiente e a natureza e preservar os recursos naturais.
A solução mais adequada
seria o encerramento da sucata de R, pelo menos até haver certezas de
que a sua manutenção não iria prejudicar o meio ambiente com a realização de
avaliações.
Bibliografia
Decreto-Lei
n.º 268/98, de 28 de Agosto, Regime do licenciamento da instalação e ampliação
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Acórdão
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Bándi, Gyula, “Principles of EU Environmental Law Including
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Gomes Canotilho, José Joaquim, Moreira, Vital, “Constituição da
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2007
Oliveira, Heloísa e Amado Gomes, Carla, “Tratado de Direito
do Ambiente”, Vol. I, Parte Geral, 2.ª Edição, 2022
[1] Pereira da Silva, Vasco, “Verde cor de ambiente, Lições de
direito do ambiente”, 2.ª reimpressão, fevereiro 2002, Almedina, páginas 63-64
[2] De Sousa Aragão, Maria Alexandra, “Direito Comunitário do
Ambiente”, Almedina, página 18, disponível em: https://estudogeral.uc.pt/bitstream/10316/15282/1/cadernos%20CEDOUA%20direito%20comunitario%20_Parte%20I_.pdf
[3] Bándi, Gyula, “Principles of EU Environmental Law Including (the Objective
of) Sustainable Development”, página 43
[4] Artigo 3.º/c, Lei n.º
19/2014, de 14 de abril, As Bases da Política de Ambiente, disponível em: https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2091&tabela=leis&ficha=1&pagina=1&so_miolo=
[5] Gomes Canotilho, José Joaquim, Moreira, Vital, “Constituição da República Portuguesa
Anotada”, Volume I, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, 2007, página 846
[6] Gomes Canotilho, José Joaquim, Moreira, Vital, “Constituição da República Portuguesa
Anotada”, Volume I, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, 2007, página 846
[7] Oliveira, Heloísa e Amado
Gomes, Carla, “Tratado de Direito do Ambiente”, Vol. I, Parte Geral, 2.ª
Edição, 2022, página 110
[8] Pereira da Silva, Vasco, “Verde cor de ambiente, Lições de
direito do ambiente”, 2.ª reimpressão, fevereiro 2002, Almedina, página 66
[9] Pereira da Silva, Vasco, “Verde cor de ambiente, Lições de
direito do ambiente”, 2.ª reimpressão, fevereiro 2002, Almedina, página 67
[10] Pereira da Silva, Vasco, “Verde cor de ambiente, Lições de
direito do ambiente”, 2.ª reimpressão, fevereiro 2002, Almedina, página 69
[11] De Sousa Aragão, Maria Alexandra, “Direito Comunitário do
Ambiente”, Almedina, página 19, disponível em: https://estudogeral.uc.pt/bitstream/10316/15282/1/cadernos%20CEDOUA%20direito%20comunitario%20_Parte%20I_.pdf
[12] Artigo 4.º/1, Decreto-Lei
n.º 268/98, de 28 de Agosto, Regime do licenciamento da instalação e ampliação
de depósitos de sucata, disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/268-1998-448167
[13] Artigo 4.º/3, Decreto-Lei
n.º 268/98, de 28 de Agosto, Regime do licenciamento da instalação e ampliação
de depósitos de sucata, disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/268-1998-448167
[14] Artigo 5.º/2, Decreto-Lei
n.º 268/98, de 28 de Agosto, Regime do licenciamento da instalação e ampliação
de depósitos de sucata, disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/268-1998-448167
[15] Artigo 66.º, Constituição
da República Portuguesa, disponível em: http://bdjur.almedina.net/citem.php?field=item_id&value=842664
[16] Acórdão do Tribunal da
Relação do Porto, Processo 0130039, data: 08-02-2001, disponível em: https://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/-/87281D5686DB714F80256A320045DB8C
[17] Acórdão do Tribunal da
Relação do Porto, Processo 0130039, data: 08-02-2001, disponível em: https://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/-/87281D5686DB714F80256A320045DB8C
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