A Constituição da República Portuguesa é considerada uma constituição verde, visto que trata questões ambientais segundo uma dupla perspectiva: dimensão objetiva e dimensão subjetiva. Assim, a Constituição portuguesa integra um conjunto de princípios fundamentais que têm como matéria o ambiente.
Neste Post iremos explorar dois princípios ambientais: o princípio da prevenção e o princípio da precaução, fazendo, posteriormente, uma análise de um acórdão do tribunal de justiça que tem como objetivo a conservação de habitats naturais.
Primeiramente iremos estudar o princípio da
prevenção, que tem como finalidade “evitar lesões do meio ambiente o que implica capacidade de antecipação de situações
potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco a componente ambiental de modo a permitir a adoção dos meios mais adequados para
afastar a sua verificação, ou, pelo menos, minorar as suas consequências.”[1]. No
fundo, este princípio pretende adotar um conjunto de medidas que tenham como
objetivo evitar a produção de efeitos danosos para o ambiente, evitando a
reação a tais lesões. No entanto, temos de ter em conta que prevenção e a
repressão andam associadas, na medida em que a existência de mecanismos
eficazes e atempados de contencioso ambiental possuem um efeito dissuasor de
eventuais comportamentos ilícitos.
Em síntese, o princípio da prevenção, destina-se por um lado a
evitar perigos imediatos e concretos, de· acordo com uma lógica
imediatista e atualista e por outro, afastar eventuais riscos
futuros mesmo que não ainda inteiramente determináveis; de acordo· com uma
lógica mediatista e prospetiva de antecipação de acontecimentos futuros.
Seguidamente, iremos passar à análise do princípio da precaução,
sendo este “uma abordagem de
gestão dos riscos no âmbito da qual, caso uma ação ou política possa prejudicar
o público ou o ambiente, e se ainda não houver consenso científico sobre a
questão, a política ou ação em causa não pode ser prosseguida.” [2]
Conquanto, pode dar-se lugar a uma reavaliação
da política ou ação em causa aquando da disponibilização de informações
científicas suplementares.
O princípio da precaução encontra-se definido
no art.191 do TFUE, sendo, por isso, possível invocá-lo quando se tratar de um
risco potencial, não podendo ser utilizado para justificar decisões arbitrárias.
O professor Vasco Pereira da Silva discute se o
princípio da precaução deve ser absorvido pelo princípio da prevenção, tendo em
conta que esta tendência tem expressão legislativa no art.174 nº2 no
tratado constitutivo da União Europeia, assim teremos de perceber se se trata
de um princípio autónomo ou não.
O professor começa por explicitar que na sua
visão se deve dar preferência a uma construção ampla do conceito de prevenção.
O regente apresenta como argumentos a natureza
linguística, o conteúdo material e a técnica jurídica.
No que concerne à natureza linguística, o autor
argumenta que a distinção entre prevenção e precaução baseia-se numa mera identidade
vocabular, não havendo, por isso, vantagens em fazer uma diferenciação no
contexto jurídico quando não há uma verdadeira diferenciação na linguagem
comum. Assim, o professor parece favorecer a adoção de uma abordagem mais ampla
do princípio da prevenção.
Relativamente ao conteúdo material, existe uma
hesitação em distinguir o âmbito da prevenção em razão de perigos decorrentes
de causas naturais e a precaução em função de riscos que seriam provocados por
ações humanas. O professor ressalva que numa sociedade atual e pós-
industrializada, as lesões ambientais são o resultado de um concurso de causas,
tornando impossível distinguir, de forma clara, factos naturais de
comportamentos humanos. Ademais, o professor acrescenta que a tentativa de
distinguir riscos atuais e futuros não é viável no
contexto ambiental, uma vez que esses riscos estão interconectados. A ideia de
reduzir a precaução a um princípio de "in dubio pro natura" é também
questionada, visto que pode levar a uma irracionalidade no direito ambiental.
Por fim, no que diz respeito à técnica jurídica, o regente argumenta
que o princípio da prevenção é elevado à categoria de princípio constitucional,
fazendo por isso, sentido adotar uma noção ampla do conceito de prevenção para
que seja assegurada uma melhor tutela dos valores ambientais.
Tendo em conta os argumentos expostos, concordo com a visão do
regente na medida em que é vantajoso que haja a adoção de um conteúdo mais
amplo no que toca ao princípio da prevenção, incluindo neste conceito a
consideração de perigos naturais e humanos, bem como a antecipação de lesões ambientais
tanto de caráter atual como futuro.
Feita uma apresentação teórica acerca dos princípios da prevenção
e da precaução, bem como o enquadramento face à discussão de fusão dos
princípios supramencionados, passaremos a uma análise prática. Para o efeito,
irei analisar o acórdão de 11 de abril de 2013 do tribunal de justiça.
Com a análise do processo C-258/11, iremos fazer uma interpretação
da aplicação da Diretiva Habitats da União Europeia, particularmente no que diz
respeito à proteção de habitats prioritário, uma vez que neste caso é discutida
permissibilidade do avanço do Projeto N6, uma estrada de circunvalação na
cidade de Galway, Irlanda, em face de potenciais impactos ambientais sobre o
Sítio de Importância Comunitária (SIC) de Lough Corrib.
Como ponto de partida, empreenderei a exposição dos factos:
No dia 20 de novembro de 2008, o órgão regulador competente, An
Bord, emitiu uma decisão que autorizava o projeto já referido, mesmo considerando
a iminência da diminuição das lajes calcárias, um habitat prioritário situado
dentro da Zona de Proteção Especial (ZPE) de Lough Corrib. Este habitat está
sujeito a proteção especial sob a Diretiva Habitats, a qual visa preservar a
biodiversidade e a integridade ecológica de áreas designadas como SIC.
P. Sweetman contestou essa decisão, alegando que o An Bord
interpretou erroneamente o Artigo 6º da Diretiva Habitats, especialmente no que
se refere à avaliação dos potenciais impactos adversos sobre a integridade do
SIC, argumentando que a perda de habitat teria consequências negativas
significativas para a biodiversidade local e a qualidade ambiental da região,
contrariando os objetivos de conservação da diretiva.
A High Court inicialmente rejeitou o pedido de P. Sweetman para
interpor recurso, mantendo assim a decisão do An Bord. No entanto, P. Sweetman
obteve autorização para apelar desta decisão perante a Supreme Court. O
Tribunal Supremo expressou incertezas sobre a interpretação e aplicação do
Artigo 6º da Diretiva Habitats, particularmente no que refere aos critérios
para determinar quando um projeto pode ser considerado como tendo um impacto
prejudicial sobre a integridade do sítio protegido.
Essa incerteza jurídica é destacada pela referência ao acórdão de
7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, que não
resolveu completamente as dúvidas do Tribunal Supremo sobre a matéria. Assim, a
disputa legal levanta questões cruciais sobre a interpretação e aplicação das
disposições da Diretiva Habitats em contextos específicos de desenvolvimento
urbano e infraestrutural, onde a proteção ambiental colide com a necessidade de
progresso econômico e social.
Tendo em conta as dúvidas já mencionadas, o Supreme Court suspendeu a instancia e submeteu ao tribunal de justiça três questões prejudiciais:
1. “Quais são os critérios de direito que devem ser aplicados pela
autoridade competente a uma avaliação da probabilidade de um plano ou projeto,
abrangido pelo artigo 6.°, n.° 3, da diretiva ‘habitats’, ter ‘um efeito
prejudicial sobre a integridade do sítio em causa’?
2.
A aplicação do
princípio da precaução tem como consequência que tal plano ou projeto não pode
ser autorizado se resultar na perda permanente e irreversível da totalidade ou
de qualquer parte do habitat em questão?
3.
“Qual a relação, se a
houver, entre o artigo 6.°, n.° 4, [desta diretiva] e a tomada da decisão,
nos termos do [referido] artigo 6.°, n.° 3, de que o plano ou projeto não
afetará a integridade do sítio?”[3]
Em primeiro lugar teremos de averiguar a competência do tribunal
de justiça para podermos depois perceber quais os critérios a aplicar.
Ainda que o Galway County Council e o Galway Council aleguem que o
tribunal de justiça não tem competência, visto que o art.6 nº3 da diretiva
“habitats” não é aplicável ao processo principal, usando o argumento que a
decisão de aprovar o projeto N6 do An Bord foi prévia à adoção da decisão da
comissão de classificar como SIC a extensão do sitio de Lough Corrib afetada
pelo projeto apresentado supra, sendo que esta extensão tinha apenas sido
notificada em conformidade com o art.4 do reg. de 1997.
Destaca-se, no entanto, que o artigo 30º do reg.1997 é
essencialmente uma reprodução do conteúdo do artigo 6º da diretiva Habitats da
União Europeia, evidenciando a intenção do legislador irlandês em alinhar as
disposições legais nacionais com os padrões europeus de proteção ambiental.
Além disso, o título do regulamento sugere explicitamente sua finalidade de
transpor a diretiva para o direito interno irlandês. Notavelmente, a Irlanda
adotou medidas de proteção equivalentes às previstas no artigo 6º da Diretiva
Habitats para sítios ainda não designados como SIC na lista oficial da Comissão
Europeia, considerando tal ação como parte do cumprimento das suas obrigações
legais enquanto aguardava a formalização da designação desses sítios como SIC. as
observações mencionadas destacam o compromisso da Irlanda em assegurar a
harmonização entre a sua legislação nacional e os padrões de proteção ambiental
da União Europeia, ao mesmo tempo em que evidenciam sua disposição em adotar
medidas proativas para a conservação da natureza e dos habitats prioritários.
Inerente ao ponto anteriormente exposto, o TJUE afirmou que,
embora as medidas de proteção específicas delineadas nos artigos 6º, n.os 2 a
4, da diretiva só sejam obrigatórias para os sítios oficialmente listados como
Sítios de Importância Comunitária (SIC) pela Comissão Europeia, isso não
implica que os Estados Membros estejam dispensados de proteger os sítios
propostos por eles próprios para inclusão na lista nacional de sítios a serem
considerados como potenciais SIC. Essa proteção é requerida aquando da sua
proposta, de acordo com o artigo 4º, nº 1 da diretiva, como áreas passíveis de
serem identificadas como SIC. Essa interpretação enfatiza a responsabilidade
dos Estados Membros em garantir a proteção e conservação efetiva de áreas
naturais de importância, mesmo antes de sua designação formal como SIC pela
Comissão Europeia.
Quando um Estado Membro propõe um local conforme delineado no
Artigo 4.°, Parágrafo 1, da Diretiva sobre Habitats, para inclusão na lista
nacional enviada à Comissão como uma área potencialmente designável como Sítio
de Importância Comunitária (SIC), este Estado Membro encontra-se, em virtude
dessa diretiva, obrigado a implementar medidas de proteção destinadas a
preservar o interesse ecológico associado, pelo menos até que a Comissão tome
uma decisão sobre tal designação.
Resulta, por isso, dos argumentos expostos que o tribunal de
justiça é competente para responder às questões que lhe foram submetidas pelo
supreme court.
Após uma primeira abordagem acerca da competência do tribunal,
iremos analisar as questões de mérito.
É questionado se o art.6 nº3 da diretiva de “habitats” deve ser
interpretado no sentido de que, numa situação como a do processo principal prejudica
a integridade desse sítio. Assim, é interrogada a incidência eventual do
principio da precaução e sobre as relações que existem entre os números 3 e 4 do
artigo 6.
A decisão de reenvio determinou que a realização do projeto
mencionado iria provocar o desaparecimento permanente e irreparável de uma
parte das lajes calcárias do SIC de Lough Corrib, sendo este um tipo
prioritário de habitat natural especialmente protegido pela diretiva de
habitats, havendo assim um efeito negativo significativo a nível local,
contudo, o An Bord concluiu que o efeito criado não prejudica a integridade
desse sitio.
Tanto P.Sweetman como a Ireland, o Attorney General, o
Minister for the Environment, Heritage and Local Government e a Comissão
argumentam que qualquer que seja o impacto negativo do projeto na área afetada,
é suficiente para comprometer a integridade dessa mesma área conforme o
definido pela direta Habitas.
Conquanto, o An Bord, o Galway County Council, o Galway City
Council e o Governo do Reino Unido argumentam que um impacto negativo
localizado ou específico não invalida necessariamente a integridade geral do sítio,
sendo necessária uma analise que deva considerar o quadro completo de fatores e
impactos.
Diretiva Habitats no artigo 6º, parágrafo 3, estabelece um
procedimento de avaliação para garantir que um plano ou projeto, que não esteja
diretamente relacionado com a gestão de um sítio protegido, mas que possa
afetá-lo significativamente, só seja autorizado se não comprometer a
integridade desse sítio. Este procedimento consiste em duas etapas.
Numa primeira etapa, os Estados Membros deverão realizar uma
avaliação adequada das possíveis consequências do plano ou projeto sobre o
sítio protegido, especialmente se houver risco de comprometer objetivos de
conservação, para tal, deve ser tido em conta as características e condições
ambientais especificas do sítio em questão.
Numa segunda etapa, finalizada a avaliação, a autorização para o
plano ou projeto está sujeita à condição de que não comprometa a integridade do
sítio. Esta fase visa garantir que o plano ou projeto não prejudique a
capacidade do sítio de cumprir os objetivos de conservação.
É importante entender que as disposições do artigo 6º da Diretiva
Habitats devem ser interpretadas de forma coerente e em consonância com os
objetivos de conservação da diretiva como um todo. Tanto os parágrafos 2 e 3 pretendem
assegurar um alto nível de proteção dos habitats naturais e das espécies,
enquanto o parágrafo 4 constitui uma exceção às disposições do parágrafo 3. A interpretação
feita visa garantir a preservação eficaz da biodiversidade e dos ecossistemas
protegidos pela diretiva.
O tribunal de justiça já se pronunciou face às disposições do
art.6 nº2 da diretiva “habitats”, argumentando que estas disposições permitem
responder ao objetivo essencial da preservação e da proteção da qualidade do
ambiente. estas disposições fixam também uma obrigação de proteção geral, consistindo
esta em evitar deteriorações, bem como perturbações que poderão ter efeitos
significativos em relação aos objetivos dessa diretiva.
O artigo 6º, parágrafo 4, da Diretiva Habitats estabelece que,
mesmo que uma avaliação conforme ao parágrafo 3 da mesma diretiva conclua que
um plano ou projeto poderá afetar negativamente um sítio protegido, este ainda
pode ser realizado por razões imperativas de reconhecido interesse público,
como razões sociais ou econômicas. No entanto, essa autorização só pode ser
concedida quando não houver soluções alternativas viáveis e todas as medidas
compensatórias necessárias forem tomadas para garantir a proteção da coerência
global da rede Natura 2000.
É importante ressaltar que o parágrafo 4 é uma disposição
excepcional que derroga o critério de autorização estabelecido no parágrafo 3
da diretiva. Ele só pode ser aplicado após uma análise completa das
consequências do plano ou projeto, conforme estabelecido no parágrafo 3. Isso
significa que as medidas previstas no parágrafo 4 só podem ser consideradas
depois que todas as implicações ambientais tenham sido devidamente avaliadas.
Assim, os parágrafos 2 a 4 do artigo 6º da Diretiva Habitats
impõem aos Estados Membros um conjunto de obrigações e procedimentos
específicos. O objetivo dessas disposições é garantir a manutenção ou, quando
necessário, o restabelecimento dos habitats naturais, incluindo as zonas
especiais de conservação, em um estado de conservação favorável. Em suma, essas
disposições visam garantir a proteção eficaz da biodiversidade e dos
ecossistemas protegidos pela diretiva, mesmo diante de projetos ou planos que possam
ter impactos significativos sobre essas áreas.
O Tribunal de Justiça decidiu que a diretiva "habitats"
exige que os Estados Membros protejam os locais que abrigam habitats naturais,
garantindo que suas características ecológicas sejam mantidas. Para não
prejudicar a integridade de um local como habitat natural, conforme definido no
artigo 6.°, n.° 3, da diretiva "habitats", é necessário preservá-lo
em um estado de conservação favorável. Isso significa que as características
essenciais do local, relacionadas com o tipo de habitat natural que motivou sua
inclusão na lista de Sítios de Importância Comunitária (SIC), precisam ser
mantidas de forma sustentável.
Tendo em conta o exposto, só pode ser concedida uma autorização de
um plano ou de um projeto na aceção do art.6 nº3 da diretiva “habitats”, se as
autoridades competentes tiverem a certeza de que não existirão consequências
prejudiciais duradouras para a integridade do sitio em questão, sendo
necessário, deste modo que, do ponto de vista cientifico, não substituam
duvidas face à inexistência de efeitos nefastos.
Assim, quando há incerteza sobre se um plano ou projeto pode
prejudicar a integridade de um determinado local protegido, a autoridade deve
recusar sua autorização, tendo em conta o princípio da precaução, que visa
prevenir danos potenciais antes que ocorram. O critério de autorização
estabelecido no artigo 6.°, n.° 3, da diretiva "habitats" incorpora
esse princípio, permitindo a prevenção eficaz de atividades que possam
prejudicar os locais protegidos. Um critério menos rigoroso não garantiria a
mesma eficácia na proteção desses locais.
Essa abordagem é ainda mais relevante quando se trata de habitats
prioritários que estão ameaçados de desaparecimento, pelos quais a União
Europeia assume uma responsabilidade especial. Nesses casos, como no presente
processo envolvendo um projeto rodoviário, é crucial aplicar um escrutínio
rigoroso para garantir a preservação desses habitats naturais ameaçados.
Portanto, as autoridades nacionais responsáveis não têm permissão
para aprovar ações que possam colocar em sério risco as características
ecológicas dos sítios que abrigam tipos prioritários de habitats naturais. Isto
é especialmente aplicável quando uma intervenção tem o potencial de resultar no
desaparecimento ou na destruição parcial e irreversível de um tipo prioritário
de habitat natural encontrado no local em questão.
No caso a ser estudado, é importante lembrar que o Sítio de
Importância Comunitária (SIC) de Lough Corrib foi designado devido à presença
de um tipo prioritário de habitat, particularmente as lajes calcárias, um
recurso natural irreparável uma vez destruído. Com base nos critérios
mencionados anteriormente, o objetivo de conservação é manter as
características essenciais deste sítio em um estado favorável, especialmente a
presença das lajes calcárias.
Portanto, se após uma avaliação apropriada das consequências de um
plano ou projeto para o sítio, conforme estabelecido no artigo 6.°, n.° 3, da
diretiva "habitats", a autoridade nacional competente determinar que
o plano ou projeto resultará na perda permanente e irreversível de todo ou
parte do habitat prioritário que justificou a designação do sítio como SIC,
então é considerado que o plano ou projeto afetará a integridade do sítio em
questão.
Nessas condições, o plano ou projeto em questão não pode ser
autorizado com base na disposição mencionada. No entanto, a autoridade
responsável poderia, se necessário, conceder uma autorização de acordo com o
artigo 6.°, n.° 4, da diretiva "habitats", desde que todos os
requisitos estabelecidos nessa disposição sejam cumpridos. Isso foi destacado
no acórdão Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging.
Em resumo, o artigo 6.°, n.° 3, da diretiva "habitats"
deve ser interpretado como significando que um plano ou projeto que não está
diretamente ligado à gestão de um sítio, mas que pode impedir a manutenção
sustentável das características essenciais desse sítio, relacionadas com a
presença de um habitat natural prioritário, afetará a integridade do sítio.
Para fazer essa avaliação, o princípio da precaução deve ser aplicado.
Expostos os argumentos, o Tribunal de Justiça (terceira secção)
declara que o art.6/3 da Diretiva “habitats” deve ser interpretado no sentido
em que um plano ou projeto que não esteja diretamente ligado à gestão de um
sítio, mas que possa prejudicar a manutenção sustentável das características
essenciais desse sítio, relacionadas com a presença de um habitat natural
prioritário, afetará a integridade do sítio. Isso aplica se mesmo que o plano
ou projeto não seja diretamente necessário para a gestão do sítio em questão. O
critério principal é se o plano ou projeto pode impedir a manutenção adequada
das características do habitat prioritário que justificou a inclusão do sítio
na lista de Sítios de Importância Comunitária. Para tomar essa decisão, o
princípio da precaução deve ser aplicado, o que significa que qualquer dúvida
sobre os impactos deve ser tratada com cautela, priorizando a proteção do
ambiente.
Após a análise teórica e prática dos princípios da precaução e da prevenção, torna-se evidente a importância de ambos os princípios na promoção da sustentabilidade e na proteção dos recursos naturais.
Bibliografia:
DA SILVA, Vasco Pereira. Verde cor de Direito- Lições de direito
do ambiente, Almedina, Coimbra, 2002.
Webgrafia:
https://eur-lex.europa.eu/PT/legal-content/glossary/precautionary-principle.html
[1] DA SILVA, Vasco
Pereira. Verde cor de Direito- Lições de direito do ambiente, Almedina,
Coimbra, 2002. P.66
[2] https://eur-lex.europa.eu/PT/legal-content/glossary/precautionary-principle.html
[3]https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=66BEC9BD9474DD684E0EAE29F433B384?text=&docid=136145&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6553918
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