O regime das contraordenações ambientais
Como nos diz o Professor Vasco Pereira da Silva, a tutela
sancionatória ambiental é algo recente, isto porque também é recente a
consideração do ambiente como um bem jurídico objetivo fundamental e
constitucionalmente protegido, nos termos do artigo 66º da Constituição da
República Portuguesa, e como uma tarefa fundamental do Estado, de acordo com a
previsão constitucional presente nas alíneas d) e e) do artigo 9º da Lei
Fundamental.
A tutela sancionatória dos ilícitos ambientais, que opera através
da via administrativa, apresenta inúmeras vantagens, entre as
quais são de destacar:
1.
A possibilidade de aplicação de sanções a pessoas coletivas por adoção de
um comportamento delitual que, ao facilitar a imputação objetiva do delito,
permite reduzir as dificuldades no que toca à apreciação do nexo de causalidade
em matéria de ambiente. A responsabilização das pessoas coletivas, por infrações
ao bem jurídico ambiente, tem sido, também, preconizada pela União Europeia, o
que é evidenciado pelo artigo 6º da Diretiva 2008/99/CE do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 19 de Novembro de 2008, transposta para o ordenamento jurídico
português pela Lei 56/2011 de 15 de Novembro;
2.
Uma maior celeridade e eficácia na punição dos ilícitos ambientais, já que o
procedimento administrativo, quando comparado com o procedimento em sede de
Tribunais judiciais, é bem mais simplista.
Mas esta via administrativa de punição das contraordenações
ambientais, em detrimento de uma tutela penal do Ambiente apresenta também
algumas desvantagens, entre elas:
1 A redução das garantias de defesa do infrator, uma vez
que o processo penal tem, desde logo, que respeitar as garantias de processo
criminal consagradas na constituição, nos termos do artigo 32º da C.R.P.,
disposição a que não está igualmente obrigado a processo administrativo;
2
Uma desconsideração da importância que se confere aos ilícitos ambientais,
uma vez preconizada na sociedade a ideia de que a tutela penal pune as condutas
mais graves, ao passo que a tutela ambiental levada a cabo pela administração
pune condutas dotadas de uma menor seriedade
3. O facto de, pela natureza
pecuniária da sanção administrativa, se poder considerar que estamos frente um
mero “custo” que é inerente à atividade poluente e não uma verdadeira punição,
comprometendo-se o efeito que se pretende, a dissuasão de comportamentos
gravosos para o ambiente.
A União Europeia parece estar também alerta para
as vantagens que podem advir da tutela penal do Ambiente, tendo
em conta os motivos elencados pela Professora Carla Amado Gomes:
·
O direito penal traduz, na sociedade, uma reprovação de uma maior
intensidade, visto que, na maioria dos casos culmina com a privação da
liberdade, ao passo que o direito sancionatório de via administrativa se centra
antes no pagamento de coimas;
·
O facto de, por vezes, os infratores não terem possibilidade de efetuar o pagamento
da coima acabando por sair sem enfrentar nenhuma consequência real.
·
O facto de a cooperação que opera entre os vários membros da União Europeia
ser muito mais intensa a nível penal do que a nível administrativo, o que
permitiria um melhor conhecimento e controlo da realidade ambiental, partindo do
pressuposto que os danos ambientais não se circunscrevem a uma determinada área,
mas que constituem uma preocupação transfronteiriça;
·
O processo penal demonstra-se seguramente mais imparcial, uma vez que sendo
um tribunal judicial a julgar, estará livre de interesses e de intervenção na
apreciação da infração.
Parece, por isso, ser vantajoso equilibrar
sanções penais com sanções do foro administrativo, tendo em conta o caso
concreto e a gravidade da conduta, a fim de se conseguir uma efetiva tutela do
bem jurídico ambiente. É de reconhecer, neste âmbito, que um mesmo
comportamento pode dar origem aos dois tipos de sanções. Veja-se o caso do nº 2
do artigo 47º da Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87, de 7 de Abril), que
estipula que em caso de uma “mesma conduta constituir crime e contraordenação,
será o infrator punido a título de crime, sem prejuízo da aplicação de sanções
acessórias previstas para a contraordenação.”
Independentemente do que consideremos ser a melhor via
sancionatória para a salvaguarda do bem jurídico ambiente, hoje, o caminho
eleito para a sua tutela é, sem dúvida, a via administrativa. E isto decorre do
facto de a maior parte dos ilícitos ambientais darem lugar a sanções de
natureza administrativa. Só uma pequena parcela constitui uma conduta criminosa e, portanto, pode dar origem
a sanções penais, sendo que, mesmo nestas situações, está-se sempre dependente
de considerações relativas à atuação da Administração. Tenha-se em conta, por
exemplo, o caso do artigo 279º do Código Penal, relativo ao crime de poluição,
que faz depender, no seu nº1, da violação de “disposições legais,
regulamentares ou obrigações impostas pela autoridade competente em
conformidade com aquelas disposições”, um elemento do tipo.
Corrobora esta ideia a Professora Heloísa Oliveira quando diz
que “as infrações ambientais são de natureza essencialmente administrativa:
trata-se da violação de obrigações de obtenção de licenças ou autorizações, da
violação de condições impostas pela autoridade administrativa (nomeadamente das
condições anexas a licenças e autorizações deferidas); e, mais raramente,
violação de obrigações materiais impostas diretamente pela lei. Ou seja, a
vasta maioria das infrações ambientais resultam da violação de obrigações
perante a Administração ou que foram por esta impostas”.
As contraordenações ambientais, cujo regime está previsto na Lei Quadro das
contraordenações ambientais, Lei 50/2006 de 29 de agosto, (que sofreu a sua
última alteração a 26 de março), incluem-se na competência do inspetor geral da
Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do território, que tem competência
genérica para a instrução e aplicação de sanções em matéria ambiental. O inspetor
dispõe também, nos termos do nº2 do mesmo artigo, de competência para a
instauração e decisão de processos
de contraordenação cujo ilícito ainda que de âmbito mais amplo, enquadre
componentes ambientais.
As contraordenações estatuídas por esta lei podem ser de três tipos
diferentes: leves, graves e muito graves. Isto é-nos ditado desde logo pelo
artigo 21º da referida lei.
Esta graduação classificativa de gravidade, nos termos do
artigo 22 da lei referida, faz variar a coima aplicável consoante se
trate de uma pessoa singular ou de uma pessoa coletiva e do seu respetivo grau
de culpa.
Sanções acessórias:
Podem ser, para além das coimas, aplicadas por lei, no âmbito
de um processo contraordenacional, relativamente a infrações graves e muito
graves, e nos termos do artigo 29 da Lei 89/2009, sanções
acessórias cujo conteúdo se determina, na maioria dos casos, pela
determinação de uma Acão negativa ou de “non facere” imposta ao infrator, como
por exemplo “interdição do exercício de funções …”, “privação do direito de …”
ou “encerramento de estabelecimento …”.
As sanções acessórias constituem o principal instrumento de prevenção e
repressão no capítulo contraordenacional. Uma vez que se trata de infratores
com algum poder económico, a liquidação do montante da coima podia ser-lhes
indiferente face ao lucro obtido através da infração. Ou seja: valer-lhes-ia a
pena pagar para infringir
Estas sanções estão previstas no artigo 30º da mencionada Lei,
e a sua aplicação depende da verificação de pressupostos determinados, de
acordo com o previsto no artigo 31º do mesmo diploma legal. Há que ter em conta
o forte conteúdo restritivo de direitos dos lesados, como a liberdade de
iniciativa económica, a liberdade de exercício da profissão e a propriedade. A
LQCOA estabeleceu os pressupostos da aplicação de tais medidas por isso mesmo.
As revisões sofridas pela LQCOA foram introduzindo mecanismos de suavização
do regime.
Na alteração promovida pela lei
89/2009, registou-se a redução dos montantes mínimos das coimas e a introdução do artigo 49-A, admitindo a
redução da coima em 25% quanto a contraordenações leves e graves, provando o
arguido que cessou a conduta ilícita e que não é reincidente.
No mesmo diploma revisivo, também se estabeleceu que, uma vez aplicada a
coima e a eventual sanção acessória (ou sanções), a autoridade administrativa
pode suspender total ou parcialmente a sua execução, conforme passou a dispor o
artigo 20 A da LQCOA. ‘’a suspensão pode ficar condicionada ao cumprimento de
certas obrigações, designadamente as consideradas necessárias para a regularização
de situações ilegais, reparação de danos ou prevenção de perigos para a saúde,
segurança das pessoas e bens e ambiente (artigo 20-A n3).
Na revisão operada pela lei 114/2015, os artigos 23 A/B/, previram a
atenuação especial da coima, quando se verifiquem circunstâncias atenuantes,
como atos demonstrativos de arrependimento e bom comportamento do agente.
Medidas cautelares:
Mas, por motivos de precaução, quer relativos à instrução do
processo, quer relativos à salvaguarda de bens jurídicos como a saúde, a
segurança de pessoas ou de bens e o ambiente, podem ser estabelecidas certas
medidas nos casos previstos no artigo 41º da Lei 89/2009. Estas medidas
cautelares têm carácter provisório, facto constatável pelo nº 2 do mesmo
artigo 41º, que determina o momento da sua caducidade.
A vertente preventiva ou minimizadora destas medidas confere-lhes mais
relevo no plano ambiental, uma vez que a infração pode ser detetada pelas
autoridades num momento em que ainda é meramente formal, podendo redundar em
dano grave caso o comportamento do arguido se mantenha inalterado até ao fim do
procedimento.
Impugnação das decisões
condenatórias e das medidas cautelares.
Por razões práticas,
essas impugnações fazem-se junto dos tribunais comuns, e isso explica-se em
razão da insuficiência da rede nacional de tribunais administrativos, de acordo
com os professores Aroso de Almeida e Freitas do Amaral. De acordo com estes professores,
a inclusão do julgamento das contraordenações na esfera dos tribunais de
contencioso administrativo ‘’só pode ser equacionada num contexto em que já
esteja instalada por todo o território nacional e a funcionar em velocidade de
cruzeiro uma rede de tribunais administrativos capaz de dar a adequada
resposta, sem o risco de gerar disfuncionalidades no sistema’’.
Esta preferência pela
jurisdição comum coloca problemas no confronto com o artigo 212 n3 da CRP,
sendo que a doutrina tende a ver, neste dispositivo, uma clausula de reserva
tendencial, não absoluta (entendimento sancionado pelo Tribunal Constitucional,
no acórdão 522/2008.
Ocorreu, até, uma
tentativa de transferir o contencioso contraordenacional para os tribunais
administrativos, mas essa tentativa frustrou-se (pelo menos, parcialmente), uma
vez que hoje dispõe o artigo 4º/1/1 que apenas o contencioso das contraordenações urbanísticas transitou para
a justiça administrativa.
Atualização das Coimas:
Um das críticas movidas à
via contraordenacional, antes do aparecimento da LQCOA, prendia-se com a
indiferença dos granes poluidores perante o montante das coimas (que era
diminuto, por força da não atualização).
A LQCOA, na sua versão
inicial, veio resolver esse problema, estabelecendo uma regra de atualização
anual dos montantes mínimos e máximos, por decreto lei, tendo por limite o
valor da inflação verificado no ano anterior (artigo 72, revogado).
No entanto, o alto valor
das coimas, fixado na sua primeira versão, inibiu as autoridades fiscalizadoras
da sua aplicação. Houve até quem afirmasse que o valor era desadequado à
realidade portuguesa, havendo até quem afirmasse que a LQCOA tinha a intenção
oculta de encher os cofres do estado à custa dos operadores económicos.
Quanto ao destino das
coimas: nos termos do artigo 73 da LQCOA, 45% dos montantes cobrados a esse
título revertem para o fundo ambiental, criado pelo artigo 69 da LQCOA. Uma
forma de concretizar o princípio da responsabilidade, na medida em que as
quantias pagas em razão da violação das normas jus ambientais são, em
quantidade significativa, afetas à prevenção de danos ambientais, bem como ao
apoio a projetos de recuperação do ambiente promovidos por entidades públicas
(artigo 3º FL 42-A/2016).
Bibliografia:
·
SILVA, Vasco Pereira da, Breve Nota sobre o Direito Sancionatório
do Ambiente, in Direito Sancionatório das Autoridades
Reguladoras, Coimbra, Coimbra Editora, 2009,
·
GOMES, Carla Amado, As contraordenações ambientais no quadro da Lei
nº50/2006, de 29 de Agosto: considerações gerais e observações tópicas, in Estudos
de Homenagem a Miguel Galvão Telles, I, Coimbra, Almedina, 2012,
·
OLIVEIRA, Heloísa, Eficácia e Adequação na tutela sancionatória de
bens ambientais, in Revista de Concorrência e Regulação, ano 2,
nº5 (Janeiro-Março), 2011;
·
AMARAL, Diogo Freitas do, grandes linhas da reforma do contencioso
administrativo, Coimbra, 2002
Comentários
Enviar um comentário