O princípio do poluidor pagador[1] surge como princípio internacional de política do ambiente na Primavera de 1972, numa Recomendação adotada pelo Conselho da OCDE em 26 de Maio.[2]
O ponto 4 do anexo da referida recomendação da OCDE definia o PPP nos seguintes termos: "O princípio que se usa para afetar os custos das medidas de prevenção e controlo da poluição, para estimular a utilização racional dos recursos ambientais escassos e para evitar distorções ao comércio e ao investimento internacionais, é o designado "princípio do poluidor pagador". Este princípio significa que o poluidor deve suportar os custos do desenvolvimento das medidas acima mencionadas decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o ambiente esteja num estado aceitável. Por outras palavras, o custo destas medidas deveria refletir-se no preço dos bens e serviços que causam poluição na produção ou no consumo."
A origem económica do PPP retira-se das duas finalidades formuladas pela OCDE ("(...) utilização racional dos recursos ambientais escassos e para evitar distorções ao comércio e ao investimento internacionais, (...)").
Em Novembro de 1973, o PPP é reconhecido como princípio base da ação comunitária em matéria de ambiente e é tratado em especial pela Recomendação do Conselho n.º75/436 de 3 de Março de 1975, relativa à imputação dos custos e à intervenção dos poderes públicos em matéria de ambiente.[3]
No entanto, é através do Acto Único Europeu que o PPP se torna um Princípio Constitucional do Direito Comunitário do Ambiente, no artigo 174.º, n.º2 do Tratado da Comunidade Europeia, atual artigo 191.º/2 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. São 4 os princípios aqui enunciados:
- o da prevenção;
- o da ação preventiva;
- o da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente;
- poluidor pagador;
Na opinião de MARIA ALEXANDRA ARAGÃO, os três princípios enunciados neste artigo, juntamente com o PPP, - o da precaução, o da acção preventiva e o da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente - são subprincípios concretizadores do PPP.
O PPP não é um princípio constitucional. VASCO PEREIRA DA SILVA entende que o PPP goza de natureza constitucional, uma vez que representa um corolário necessário da norma da alínea h) do n.º2 do artigo 66.º
Atualmente o PPP tem tido uma relevância particular por respeito a novas Diretivas Comunitárias, com ênfase para a Directiva 35/2004/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho. Esta diretiva surge no quadro da responsabilidade ambiental, baseado no PPP, com o objetivo de prevenir e reparar danos ambientais de forma a criar um regime de responsabilidade ambiental por danos ecológicos na União Europeia. A diretiva, tendo como base o PPP, prevê apenas a reparação de danos ecológicos e não danos pessoais e patrimoniais, não permitindo qualquer entregar de quantias pecuniárias a particulares.
Esta directiva foi transporta através do Decreto-lei n.º 147/2008. Este Decreto estabelece o Regime Jurídico da Responsabilidade por Danos Ambientais[4]. Ao contrário da diretiva que estabelecia um regime de prevenção e reparação de danos ecológicos, afastando a possibilidade de indemnizar particular, o RJRDA prevê a indemnização de danos individuais.
Os fins do Princípio do Poluidor Pagador
Há uma grande divergência nesta matéria. A finalidade do PPP varia de acordo com a interpretação que se faz, isto é, se o PPP se identifica ou não com o princípio da responsabilidade. Autores como Araújo de Barros, Jean Duren e Manuela Flores defendem que o PPP é um princípio de responsabilidade civil, pelo contrário, Gomes Canotilho e Maria Alexandra Aragão não seguem este entendimento. Estes defendem que os fins do PPP são a precaução e prevenção de danos ao ambiente e a justiça redistributiva dos custos das medidas públicas de luta contra a degradação do ambiente.[5]
Há no entanto, um consenso generalizado em considerar que o PPP comporta uma característica preventiva e uma característica reparatória.
A prevenção ocorre quando há uma certeza de que a atividade irá produzir danos. O poluidor tem duas escolhas: ou pára de poluir ou suporta um custo económico em favor do Estado que deve afetar as verbas obtidas a ações de proteção do ambiente. No ordenamento jurídico interno encontramos o princípio da prevenção consagrado na Constituição da República Portuguesa, no artigo 66.º, n.º2, alínea a).
A precaução aplica-se quando há suspeitas de uma atividade poder provocar danos ao ambiente - atividade potencialmente poluente.
O fim de prevenção-precaução do PPP significa que os poluidores devem suportar os custos de todas as medidas, adotadas por si próprios ou pelos poderes públicos, necessários para precaver e prevenir a poluição e ainda os custos de atualização das medidas.
Como já referido anteriormente, outra das finalidades do PPP é a redistribuição. A redistribuição implica que haja um equilíbrio entre as receitas públicas que resultam de pagamentos dos poluidores ao Estado e as despesas públicas que devem visar a proteção preventiva do ambiente e a reconstituição in natura, ou seja, reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o dano, quando esta seja possível.
Refletindo um pouco sobre o princípio da prevenção, quando há a hipótese de o poluidor poder escolher entre parar de poluir ou suportar um custo económico, não estaremos a a dar, através do PPP uma permissão para poluir?
À primeira vista, a resposta parece ser afirmativa, uma vez que no caso de o poluidor ter possibilidades, suportará sempre o custo económico, em prol da sua atividade económica e em prejuízo do ambiente. No entanto, ao concretizarmos o PPP, compreendemos que não será bem assim. O PPP não se baseia numa fórmula automática de compensação pelo dano causado. A finalidade do PPP é e deve ser a reparação dos danos através de uma reconstituição in natura. Deverá haver sempre, em primeira linha, uma reparação o mais próximo possível.
A reparação natural concretiza-se de duas formas: recuperação in natura e compensação ecológica. Esta última só deverá aplicar-se quando a primeira não seja possível.
No caso de haver impossibilidade em se aplicar qualquer uma das medidas da reparação natural, recorre-se à última possibilidade: indemnização pecuniária. Esta medida levanta numerosas questões, nomeadamente, como se calcula esta indemnização? Como se indemniza economicamente um dano ambiental? De que forma se defende o ambiente através de uma indemnização pecuniária? Qual o destinatário da mesma?
Esta indemnização deverá ser entregue a um Fundo específico. Este deverá usar a indemnização na prevenção, precaução e reparação do ambiente.
Quem é o poluidor?
Quando a poluição decorre do processo produtivo de um bem, o poluidor será o produtor desse bem. Esta é uma situação de solução fácil. No entanto, nem sempre será assim. Quem é o poluidor que deve pagar se:
- a poluição não decorre do processo produtivo, mas do bem produzido?
- a poluição decorre do processo e do produto?
- a poluição resulta da conjugação simultânea de várias causas - poluição cumulativa?
- a poluição decorre da sucessão de várias dessas causas - poluição em cadeia?
A posição da Comunidade Europeia sobre esta questão vem expressa na Comunicação anexa à Recomendação do Conselho 75/436, de 1975. O poluidor é definido como "aquele que degrada direta ou indiretamente o ambiente ou cria condições que levam à sua degradação." A referida comunicação estabelece ainda dois critérios práticos para a imputação de custos quando a determinação do poluidor se revele impossível:
a) eficiência económica e administrativa da imputação dos custos;
b) capacidade de internalização dos custos pelos visados;
Com a aplicação destes critérios, os custos da poluição são imputados à categoria de poluidores mais fácil de controlar e que poderão contribuir mais eficazmente para a melhoria do ambiente. Há no entanto que notar o seguinte: uma das consequências desta imputação aos produtores, será o aumento dos preços dos bens produzidos. Irá haver uma repercussão da imputação dos custos nos consumidores. Perguntamos o seguinte: Quem é afinal o verdadeiro pagador?
Nas palavras de MARIA ALEXANDRA ARAGÃO, nos casos de poluição cumulativa(a poluição é ocasionada por uma atividade semelhante e contemporânea desenvolvida por vários sujeitos) os poluidores que devem pagar são todos, pois todos contribuem, com a sua conduta, para a poluição[6]. Já nas cadeias de poluidores (há diversos sujeitos a contribuir, com as respetivas atividades, para a poluição, mas as atividades desenvolvidas são diferentes - extração, transformação, transporte, abandono ou reciclagem) há que averiguar, no caso concreto, quem é o poluidor que melhor pode controlar as condições que estão na origem da poluição.
Por tudo o que aqui foi dito, a principal finalidade do PPP é reparar o dano ocorrido através de um ressarcimento in natura. O PPP concretiza-se na reparação do dano ambiental. Não defendo que o PPP se identifica com a responsabilidade civil, no entanto aquele só é eficaz se interagir com este. Isto é, havendo um dano é necessário proceder à sua reparação, aquele que polui deve ser responsabilizado, através da responsabilidade civil. Caso contrário, o PPP poderia não ter a eficácia que pretende, uma vez que como dito anteriormente, poderíamos cair num "direito de comprar poluição".
Carolina Domingues, n.º 65029, Subturma 5
[1] Doravante “PPP”
[2] “Guiding Principles Concerning Intrnational Economic Aspects of Environmental Policies”
[3] MARIA ALEXANDRA ARAGÃO, "O princípio do poluidor pagador - Pedra Angular da política comunitária do ambiente", Coimbra, 1997
[4] doravante RJRDA
[5] CANOTILHO, Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998.
[6] Ob. Cit.
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