O princípio do poluidor-pagador no Acórdão Fipa Group and Others (CJEU C-534/13) [1]
Sumário: 1. Do enquadramento do problema e o reenvio prejudicial; 2. Da decisão do TJUE; 2.1. Quanto à aplicabilidade do artigo 191.º, n.º 2 do TFUE; 2.2. Quanto à aplicabilidade da Diretiva 2004/35; 3. Da nossa posição; 4. Referências bibliográficas.
1. 1. Do enquadramento do problema e o
reenvio prejudicial
Dos anos 60 até aos anos
80, o grupo industrial Montedison SpA (atualmente, Edison SpA) possuía a Farmplant
SpA e a Cersam Srl, duas sociedades que desenvolviam atividades industriais
relacionadas com a produção de inseticidas e de herbicidas num município da
província de Massa Carrara, em Itália. Em virtude destas atividades, os
terrenos em que se as sociedades realizavam a sua atividade ficaram gravemente contaminadas
com substâncias químicas. Posteriormente, estes terrenos foram parcialmente
saneados em 1995, todavia, tendo se revelado insuficiente, os mesmos passaram a
ser qualificados em 1998 como “sítio de
interesse nacional de Massa Carrara”.[2]
Posteriormente, três
sociedades de direito privado, a Tws Automation (sociedade como propósito a
venda de aparelhos eletrónicos), a Ivan (uma agência imobiliária) e a Nasco Srl
(que exercia atividades no domínio da construção e reparação de embarcações),
tornaram-se proprietárias dos respetivos terrenos onde a Montedison SpA
desenvolveu anteriormente a sua atividade.[3]
Por atos administrativos entre 2007 e 2011, estas sociedades foram ordenadas a executar medidas de “segurança urgentes” que consistiam na realização de uma barreira hidráulica de captação e a apresentação de uma alteração de um projeto de saneamento do terreno existente desde 1995. As sociedades interpuserem recurso perante o Tribunal Administrativo Regional da Toscânia, tendo o mesmo anulado os respetivos atos administrativos, com o seguinte fundamento:
“(…)
por força do princípio do poluidor-pagador, específico do direito da União e da
legislação nacional em matéria do ambiente, a Administração não podia impor (…)
a execução das medidas em causa a empresas que não têm nenhuma responsabilidade
direta na realização do fenómeno de contaminação do sítio”.[4]
Após esta decisão, foi
interposto recurso para o Consiglio di Stato com o fundamento de que “(…)
à luz do princípio do poluidor-pagador e do princípio da precaução permitia obrigar o proprietário de um sítio poluído a executar medidas de segurança
urgentes”. A seção do Consiglio di Stato chamada a conhecer do recurso,
remeteu ao tribunal a questão de saber se, com base no princípio do
poluidor-pagador “a Administração nacional pode impor ao proprietário de um
terreno poluído, que não é autor da poluição, a obrigação e executar as medidas
de segurança urgentes a que se refere o artigo 240.º, n.º 1, alínea m), do referido
código, ou se, nessa situação, sobre esse proprietário só recai o ónus real
previsto no artigo 253.º do mesmo código”.
O artigo 253.º do Código
do Ambiente italiano, sob a epígrafe «Ónus reais e privilégios especiais”
estabelece no seu n.º 4 que:
“(…)
o proprietário não responsável pela poluição só pode ser obrigado a reembolsar […] as despesas das intervenções
efetuadas pela autoridade competente nos limites do valor comercial do sítio,
determinado após a execução dessas intervenções (…)”.
O Consiglio di Stato referiu que a jurisprudência dos tribunais administrativos em Itália encontravam-se dividida relativamente à interpretação das disposições sobre as obrigações do proprietário de um sítio contaminado.[5] De um lado, encontramos a jurisprudência que considera que o proprietário está obrigado a tomar medidas de segurança urgentes e de saneamento, mesmo que não seja o autor da poluição; do outro lado, encontramos a jurisprudência que defende a exclusão da responsabilidade do proprietário não poluidor, negando que a Administração possa exigir medidas a este proprietário.
Perante o exposto, o Consiglio di Stato suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante “TJUE”), um reenvio prejudicial de modo a saber se “no caso de se verificar a poluição de um terreno e de ser impossível identificar a pessoa responsável pela poluição ou conseguir que esta adote medidas de reparação, não permite que a autoridade administrativa imponha a execução das medidas de segurança urgentes e de saneamento ao proprietário não responsável pela poluição, prevendo que este último apenas tem uma responsabilidade patrimonial limitada ao valor do terreno após a execução das medidas de saneamento?”.[6]1. 2. Da decisão do TJUE
1. 2.1. Quanto
à aplicabilidade do artigo 191.º, n.º 2 do TFUE
O TJUE recorda que o n.º
2 do artigo 191.º do TFUE consagra o princípio do poluidor-pagador, dispondo
que a política da União em matéria do ambiente visa um nível elevado de proteção.
O Tribunal menciona que, uma vez que este artigo é dirigido à ação da União, o
mesmo não pode ser invocado enquanto tal pelos particulares para afastar a
aplicação da legislação nacional.[7] Não pode igualmente ser
invocado pelas autoridades competentes em matéria de ambiente para impor, na
falta de fundamento jurídico nacional, medidas de prevenção e reparação.[8]
O Tribunal conclui no
sentido de que o princípio do poluidor-pagador é efetivamente aplicável ao caso
em apreço, devendo ser concretizado com recurso à Diretiva 2004/35[9] que visa “prevenir e
reparar, tanto quanto possível, os danos ambientais [e] contribui para concretizar
os objetivos e princípios da política de ambiente da Comunidade, previstos no
Tratado”.[10]
1. 2.2. Quanto
à aplicabilidade da Diretiva 2004/35
Um dos principais
problemas do acórdão Fipa Group and Others prende-se com a aplicação ratione
temporis da Diretiva, uma vez que a poluição em causa ocorreu décadas antes da
adoção desta, tendo a atividade poluidora cessado em 1988 e os
terrenos foram sanados em 1995. Ora, através da conjugação do artigo 17.º da Diretiva
com o considerando 30 da mesma, resulta que a Diretiva 2004/35 só se aplica aos
danos causados por emissões, acontecimentos ou incidentes que tenham ocorrido
em 30 de abril de 2007 ou em data posterior. Neste sentido, o Tribunal determina
que cabe ao tribunal de reenvio verificar se os danos que são objeto das
medidas de reparação ambiental cabem ou não no âmbito de aplicação da Diretiva.
Por outro lado, o
Tribunal refere a necessidade de ser identificado um operador que possa ser
qualificado como responsável enquanto elemento essencial para a aplicação do
regime da responsabilidade. Isto porque, em princípio, cabe ao operador que
causou o dano ambiental, tomar a iniciativa de propor medidas de reparação que
considera adequadas à situação e que, perante os danos ambientais causados, impera
o princípio fundamental da “responsabilização do operador”. O Tribunal afirma que
nenhuma das três sociedades exerce uma das atividades enumeradas no anexo III
da Diretiva, pelo que, não integrando o respetivo elenco de atividades, quando
muito, poderiam apenas ser responsabilizadas a título de dolo ou negligência.
Por fim, o Tribunal
refere que, nos termos dos artigo 4.º, n.º 5 e 11.º, n.º 2 da Diretiva 2004/35,
em conjugação com o considerando 13, o regime da responsabilidade exige a existência
de um nexo de causalidade entre a atividade de um ou mais operadores
identificáveis e o dano ambiental concreto e identificável.[11] Isto porque, o artigo 8.º,
n.º 3, alínea a), da Diretiva 2004/35, lido em conjugação com o considerando 20
da mesma, dizem-nos que “não é exigido ao operador que suporte o curso de ações
de prevenção ou de reparação executadas por força da presente diretiva, se
puder provar que o dano causado ao ambiente foi causado por terceiros e ocorreu
apesar de terem sido tomadas as medidas de segurança adequadas, ou resulta de
um ordem ou instrução emanadas de uma autoridade pública”.[12]
Assim e, apesar de o
artigo 16.º da Diretiva 2004/35 não impedir que os Estados-Membros adotem
disposições mais restritas em relação à prevenção e à reparação de danos ambientais,
incluindo a identificação de outras atividades a sujeitar aos requisitos de
prevenção e reparação e a identificação de outros responsáveis, diz-nos o Tribunal
que:
“A Diretiva 2004/35/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à
responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos
ambientais, deve ser interpretada no sentido de que não se opõe a uma
legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que, no
caso de ser impossível identificar o responsável pela poluição de um terreno ou
conseguir que este tome medidas de reparação, não permite que a autoridade
administrativa imponha a execução das medidas de prevenção e de reparação ao
proprietário desse terreno, não responsável pela poluição, que só está
obrigado ao reembolso das despesas relativas às intervenções efetuadas pela
autoridade competente no limite do valor de mercado do sítio, determinado após
a execução dessas intervenções.”.
1. 3. Da nossa posição
Cumpre ressalvar desde já
que concordamos com a decisão proferida pelo Tribunal.
O princípio do
poluidor-pagador determina que os custos da poluição devem ser suportados pelo responsável
causador da poluição.[13] As implicações práticas
deste princípio prendem-se com as obrigações económicas que advêm da realização
de atividades consideradas prejudiciais para o ambiente, através da
responsabilização destas mesmas atividades.[14] Este princípio permanece
como um modelo preventivo de incentivo de natureza económica e, acessoriamente,
tem ainda uma função de redistribuição, tendo como finalidade a adoção de melhores
práticas ambientais através da internalização dos custos ambientais.[15]
Atualmente, possuímos mecanismos legais a nível europeu que procuram tutelar o ambiente de atividades poluentes, promovendo o princípio do poluidor-pagador, nomeadamente, no artigo 191.º, n.º 2 do TFUE e, ainda, na Diretiva 2004/35. Não obstante, é natural que face às especificidades das atividades que são desenvolvidas em cada Estado-Membro, deva ser atribuída a faculdade de cada Estado poder adotar disposições mais restritas em relação à reparação de danos ambientais e à aplicação do princípio do poluidor-pagador, conforme estabelecido no artigo 16.º da Diretiva 2004/35.
No nosso entendimento, o
Tribunal não poderia ter decidido de outro modo, sob pena de subverter este
princípio. Passaremos a explicar. Temos de ter presente que o princípio do
poluidor-pagador não é o mesmo que o princípio da responsabilidade por danos
ambientais. Replicando o pensamento de Gomes Canotilho[16], o princípio da
responsabilidade está relacionado com a reparação dos danos causados às vítimas
(uma lógica curativa, ou seja, a posteriori), enquanto que o princípio do
poluidor-pagador, para a precaução, prevenção e redistribuição dos custos da
poluição (uma lógica preventiva, ou seja, a priori).
É essencial que exista um
verdadeiro nexo causal entre a atividade poluente e o dano,
conforme previsto através da conjugação do artigo 8.º, n.º 3, alínea a), da
Diretiva 2004/35 e do considerando 20 da mesma. Este nexo de causalidade falha
desde logo, uma vez que, nunca foi demonstrado que as três sociedades proprietária
haviam desenvolvido atividades poluentes, ao contrário da Montedison SpA.
Assumir que estas sociedades poderiam ser responsabilizadas, apenas por serem
proprietárias, seria criar um precedente segundo o qual, seria admitida a possibilidade de responsabilização de terceiros na ausência de um nexo de causalidade.
Assim sendo, consideramos que, a circunstância das sociedades serem proprietárias dos terrenos, não implica a sua responsabilização, caso contrário, os proprietários poderiam vir a ser responsabilizados por quaisquer danos ambientais que ocorressem nas suas propriedades, ainda que tenham sido provenientes de atividades e atos de terceiros. Concluímos assim com uma referência das conclusões da advogada-geral[17], segundo a qual “um operador não poderá ser obrigado a custear as ações de prevenção ou de reparação desenvolvidas ao abrigo dessa diretiva em situações em que os danos ou a sua ameaça iminente resultem de determinados acontecimentos independentes do seu controlo”.
4. Referências bibliográficas
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Introdução ao Direito do Ambiente, Lisboa, 1998.
GOMES, Carla Amado. OLIVEIRA, Heloísa. Tratado de Direito do Ambiente, vol. 1, 2ª edição, Lisboa, 2022.
SANDS, Philippe. PEEL, Jacqueline. Principles of Internacional Environmental Law, 4ªedição, Cambridge, 2018.
[1] Acórdão Fipa Group and Others de 4 de março de 2015, processo C‑534/13.
[16] José Joaquim Gomes Canotilho, Introdução ao Direito do Ambiente, Lisboa, 1998, p. 51.
[17] Cf. opinião da advogada-geral Juliane Kokott, parág. 33.
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