Por Marta Guerra, subturma 5
Ano Letivo
2023/2024
Sumário: Introdução; 1. Enquadramento internacional da
criação do Mercado de Carbono; 1.1. Conferência do Rio e Convenção Quadro da
Nações Unidas para as Alterações Climáticas; 1.2. Protocolo de Quioto; 1.3.
Acordo de Paris; 2. Mercado de Carbono; 2.1. CELE; 2.2. Decreto-Lei nº38/2013 e
Decreto-Lei nº4/2024; 3. Admissibilidade constitucional do Mercado de Carbono:
existe um direito a poluir?; Conclusão; Bibliografia e Webgrafia.
Introdução
A
consciencialização global para a proteção jurídica do ambiente, não é algo que
esteve presente ao longo da História. Efetivamente, o impacto do capitalismo no
ambiente só ganhou relevância a partir da segunda metade do século XIX, quando
a par da Revolução Industrial[1], se
assistiu a uma inegável delapidação do meio natural e as suas respetivas
consequências que ao afetarem a população de um modo geral, fez com que a mesma
despertasse para a importância da tutela do ambiente. Sendo o aumento da
emissão de gases com efeito de estufa (GEE), o mais óbvio resultado da poluição
industrial.
Face ao
exposto, será explicitado o caminho para a criação do Mercado de Carbono, no
que é que consistem, o respetivo regime jurídico e a sua conformidade
constitucional.
Sendo que a
súmula que pretendo com toda esta investigação, é a de perceber se a
capitalização do ambiente pelo Mercado de Carbono é um benefício para a
proteção do ambiente, ou se se materializa num jogo de interesses político-económicos.
1.
Enquadramento internacional
da criação do Mercado de Carbono
Irei mencionar
apenas os aspetos mais relevantes para o desenvolvimento da temática em
investigação.
1.1.
Conferência do
Rio e a Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas de
1992
Na década de
1990, a proteção ambiental já é um interesse essencial dos Estados[2], e foi na
Conferência do Rio através da Convenção Quadro das Nações Unidas para as
Alterações Climáticas de 1992, que os GEE começaram a ser alvo de preocupação,
a nível internacional, sendo que se definiu como objetivo fundamental a
prevenção da ocorrência de alterações climáticas, através da estabilização da
concentração dos GEE na atmosfera.
1.2.
Protocolo de
Quioto
Em 1997, com o
Protocolo de Quioto, deu-se efetivamente o primeiro passo para a redução das
emissões dos principais GEE, estabelecendo uma meta concreta dessas reduções no
período compreendido entre 2008 e 2012, ao contrário da Convenção Quadro das
Nações Unidas para as Alterações Climáticas. Fortaleceram-se os compromissos e
estabeleceram-se medidas e instrumentos mais concretos para se alcançar os
objetivos da Convenção mencionada.[3]
Mas há que
atentar ao facto de que os países que assumiram obrigações concretas de redução
dos GEE, foram os países desenvolvidos. Sendo que os grandes países emissores
não o ratificaram inviabilizando a sua eficácia material.
Este foi o
primeiro protocolo a utilizar mecanismos de mercado como instrumento de apoio
ao alcance dos compromissos estabelecidos, baseando-se em projetos que geram
créditos de carbono que podem ser comercializados no mercado. Foram
estabelecidos no Protocolo três mecanismo de mercado, a Implementação Conjunta
(doravante IC), o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (doravante MDL) e o
Comércio de Emissões.
Tendo os
projetos de IC por objetivo ajudar as Partes do Anexo I (países desenvolvidos)
a cumprir os compromissos estabelecidos, desde que a aquisição destes créditos
fosse complementar à ação doméstica. Os projetos de MDL, ajudavam tanto as
partes do Anexo I como as do Anexo II (países em desenvolvimento), sendo que
existia um apoio financeiro dos países desenvolvidos aquando dos esforços
implementados pelos países em desenvolvimento na redução da emissão dos GEE. E
por fim o Comércio de Emissões estabelece o Mecanismo de Comércio Internacional
de Emissões, que permite o comércio de unidades de carbono, entre as Partes do
Anexo I como medida de apoio ao cumprimento dos compromissos estabelecidos.
As unidades de
carbono, no âmbito destes projetos funcionavam como compensações aquando da
redução da emissão de GEE. Funcionavam como unidades comercializáveis,
resultantes de uma licença que era atribuída a cada Parte que reduzisse as suas
emissões.
1.3.
Acordo de Paris
A COP 21, ou
cimeira de Paris, surge em 2015, com o intuito de manter o aumento da
temperatura global abaixo de 2º C face aos níveis pré-industriais, apoiar os
países a fortalecer a sua capacidade de adaptação às alterações climáticas e
estabelecer um apoio financeiro (por parte dos países desenvolvidos) aos
esforços de reduções de emissões de GEE (por parte dos países em
desenvolvimento). Da COP 21 surge o Acordo de Paris, propriamente dito e a Decisão
1/CP.21. Sendo o Acordo de Paris o segundo acordo juridicamente vinculativo com
o objetivo de reduzir a emissão de GEE a par do Protocolo de Quioto.
É de relevar a
universalidade deste acordo, na medida em que 200 Estados o aprovaram,
vinculando não só os países desenvolvidos como os países em desenvolvimento (ao
contrário do Protocolo de Quioto). Tendo o Acordo adotado a abordagem bottom
up, em que os Estados fazem auto-propostas, não se vinculando a objetivos
universais, apresentando as suas próprias propostas, também denominadas de
nationally determined contributions (NDCs).
Há que atender
ao facto do Acordo de Paris com o seu art.6º, vir mudar os três mecanismos de
mercado estabelecidos no Protocolo de Quioto. Nomeadamente no nº2 do art.6º do
Acordo de Paris, estabelece-se um mercado de carbono em que é permitido aos
países venderem o excedente do objetivo suposto a alcançar quanto às reduções
de emissões, sendo estes designados como internationally transferred mitigation
outcomes (ITMOs). Sendo que as regras para esta transação estariam ao dispor
das partes, num âmbito de autonomia privada, em que não existe um órgão
específico para a regulação do mercado.
Quanto ao
art.6º, nº4 do Acordo de Paris, nele encontramos parecenças com o MDS, mas
neste caso não se limita a projetos implementados em países em desenvolvimento,
nem aos Estados apenas, sendo possível agora às entidades públicas e privadas a
venda dos títulos respetivos às reduções de emissões (créditos comerciais).
Este mecanismo é conhecido por Mecanismo de Desenvolvimento Sustentável.
2.
Mercado de
Carbono
O Mercado de
Carbono é também conhecido como Mercado de Transação de Licenças de Emissão de
Gases Poluentes, e consiste essencialmente na atribuição de um valor monetário
às emissões de dióxido de carbono, com o objetivo de diminuição da emissão dos
GEEs. É um instrumento de mercado com o objetivo de atenuar os efeitos das
alterações climáticas, estando aqui em causa como externalidade negativa de
mercado, a emissão de GEE
Dentro do
Mercado de Carbono podemos ter os mercados regulados e os mercados voluntários.
Os mercados
regulados podem se caracterizar pela vertente cap-and-trade, em que
existe um limite estabelecido por uma autoridade, isto é, o governo estabelece
um limite de emissões e atribui um determinado número de licenças de emissão a
cada instalação englobada no sistema, sendo que escolhem entre reduzir as
próprias emissões ou comprar créditos de outras instalações para cumprir com o
limite imposto. Há também a vertente de baseline-and-credit, em que se
estabelece um indicador de desempenho pelo órgão regulador, o que se traduz,
portanto, no recebimento de créditos quando o desempenho for melhor do que o
desempenho-base (o definido pelo órgão regulador), funcionando como uma meta a
atingir, para a obtenção de créditos de carbono.
Os mercados
voluntários funcionam numa vertente de auto-regulação, tendo metodologias
próprias, havendo mais flexibilidade do que nos mercados regulados. Não há um
limite universal ou um indicador de desempenho estabelecido como nos mercados
regulados. As empresas comprometem-se por iniciativa própria, a compensar as
emissões de dióxido de carbono que emitem através da compra de créditos de
carbono, a empresas cuja atividade retire dióxido de carbono da atmosfera, como
por exemplo a florestação.
2.1.
CELE
O mercado de
carbono (regulado) mais conhecido é o CELE, Sistema de Comércio de Licenças de
Emissão da UE. Funciona no regime de cap-and-trade, mencionado
anteriormente. Sendo fixado o preço do carbono todos os anos, as entidades
abrangidas pelo CELE têm de adquirir as licenças suficientes que façam face às
suas emissões de GEE, sendo é estabelecido todos os anos um limite que vai
diminuindo de ano para ano, de forma a se gerar um incentivo financeiro para a
redução da emissão de GEE.
A sua regulação
jurídica encontra-se na Diretiva 2003/87/CE (doravante Diretiva), relativa à
criação de comércio de licenças de emissão de GEE na União Europeia, conforme
art.1º da Diretiva. Neste regime é estabelecido, conforme o art.2º da Diretiva,
quais as entidades por ele abrangidos, mencionadas no anexo I da Diretiva, e
sendo que estas só são alvo de objeto deste regime se efetivamente produzirem
emissões dos GEE constantes no anexo II da Diretiva.
Sendo que este
regime já sofreu sucessivas alterações é de relevar que inicialmente eram
atribuídas licenças gratuitas, que se mantinham durante um determinado período
de tempo, sendo que a maior parte das licenças emitidas no total, eram licenças
gratuitas, mas atualmente estas estão a ser gradualmente reduzidas para evitar
a fuga ao carbono (a escolha de um país com restrições de emissões mais
flexíveis) pois servem para cumprir o propósito da melhor integração das
entidades abrangidas pelo regime, mas se continuasse a vigorar com o mesmo peso
não cumpria a sua finalidade.
São
estabelecidos mecanismos de financiamento de projetos com baixas emissões de
carbono, como o Fundo de Modernização, o Fundo De Inovação e o Fundo Social em
matéria de Clima.
Os
Estados-Membros são incumbidos de cumprir a Diretiva e de a transpor para a
legislação nacional, tendo de designar as autoridades competentes para elaborar
os respetivos procedimentos.
É de notar que
o sistema de comércio de licenças de emissão para edifícios, transporte
rodoviários e sectores adicionais se encontra separado deste.
2.2.
Decreto-Lei
nº38/2013 e Decreto-Lei nº4/2024
Foi transposta
a Diretiva para a legislação portuguesa, pelo Decreto-Lei nº38/2013, alterado
posteriormente pelos Decreto-Lei nº10/2019 e Decreto-Lei nº12/2020. Consistindo
na transposição do regime jurídico aplicável ao comércio de licenças de emissão
de gases com efeitos de estufa, o CELE.
Quanto ao
Decreto-Lei nº4/2024, este dispõe sobre regime jurídico do Mercado Voluntário
de Carbono em Portugal. Tem como principal enfoque projetos de redução de
emissão de GEE e projetos de sequestro de carbono, com o objetivo de reduzir as
emissões dos GEE em território nacional. Ao contrário dos mercados regulados em
que se negoceiam direitos de emissão, aqui são negociados créditos de carbono,
que se traduzem na redução voluntária de carbono, e por isso, a existência de
um Decreto-Lei sobre a regulação do Mercado Voluntário de Carbono em Portugal,
a par da transposição da Diretiva para o ordenamento jurídico português, é
sinal de que há preocupação ambiental e de que estão a ser tomadas efetivas
medidas jurídicas para fazer face a emissão de GEE.
3.
Admissibilidade
constitucional do Mercado de Carbono: existe um direito a poluir?
O Mercado de Carbono
apesar de se figurar como um instrumento de proteção ambiental, não deixa de
ser associado à ideia de otimização económica e minimização dos custos
associados à política de combate à poluição. Sendo possível através deste
mercado “definir” a quantidade de poluição que cada um pode fazer, com a compra
dos títulos, vê-se ainda o Mercado de Carbono associado à ideia da concessão de
um “direito a poluir”.
Sendo que o
direito ao ambiente se encontra consagrado na Constituição da República
Portuguesa (CRP), nomeadamente no seu art.66º, é questionado como é que se pode
legitimar um mecanismo que atribui um “direito a poluir” à luz desta.
É de se ponderar
que estamos ainda perante outra consagração constitucional, pois na medida que
temos o estabelecimento de um mercado, inerente a este temos a liberdade de iniciativa
económica privada. E, portanto, tanto o ambiente como a liberdade de iniciativa
económica privada são valores constitucionais, nesse sentido há que os conjugar
ou preferir entre o que será aquele suscetível de maior tutela.
Portanto o comércio de emissões de GEE, é constitucionalmente
conforme, mediante a liberdade de iniciativa económica privada, pois o Mercado
de Carbono estabelece-se um regime jurídico que se apresenta como um conjunto de
normas conformadores da própria liberdade constitucional de empresa[4], sendo
atribuída ao legislador uma grande margem de liberdade ao regular o “comércio
da capitalização”. Face ao exposto, o legislador tem de também atender ao valor
constitucional da proteção do ambiente.
É de facto, estabelecido uma tarefa fundamental
de proteção do ambiente na CRP, e sendo que o que se poderá aferir à primeira
vista com a depreensão do Mercado de Carbono, será a concessão de um “direito a
poluir”, na realidade temos de depreendê-lo com um instrumento de regulação da
poluição, permitindo o seu controlo, assegurar a tutela constitucional do combate
à poluição.
Tem de existir
uma visão realista no combate à poluição, e portanto, não se deve adotar uma
visão estritamente ecocêntrica de Ambiente. Devendo-se considerar o comércio de
gases poluente como uma medida possível, e conforme à CRP, no combate à poluição.
Quando à questão da existência de um “direito
a poluir” atribuído pelo Mercado de Carbono, esta é errónea, na medida em que este
é incompatível com o disposto no art.66º da CRP. Não se encontra consagrado constitucionalmente,
nem é considerado um direito atípico à luz do art.16º, nº1 da CRP, e falando
ainda da carência absoluta de fundamentalidade que tem (não encontra base nos
direitos fundamentais consagrados).
Em suma, ao se
falar da existência de um mercado de emissão de gases poluentes (Mercado de
Carbono), os intervenientes deste obrigam-se ao dever fundamental de respeito
ao ambiente e aos custos que daí derivam, sendo errónea a ideia de que este
tipo de mercados incrementa ou incentiva a polução pela emissão de GEE.
Conclusão
A meu ver entre
o Mercado de Carbono regulado e o voluntário, é preferível o regulado para uma
melhor tutela ambiental. O mercado voluntário surge com “boas intenções”, mas o
facto de ter um sistema de auto-regulação deixa muito a desejar no que toca à
qualidade e eficácia dos títulos respetivos às reduções de emissões de GEE.
O mercado
global de carbono encontra-se muito fragmentado o que não é bom para a
harmonização do cumprimento da redução das emissões de GEE. O ideal seria um
mercado global em que todos os Estados se encontram-se obrigados num sistema de
mercado de carbono obrigatório, aí estaríamos perante um objetivo universal
uniforme, sendo que todos estavam vinculados e todos os seguiram. Agora quando
à materialização disto, em termos de se na prática é uma opção viável, é dúbio
pois apesar de estarmos na Era da globalização, a vertente político-económica
ainda é algo que se sobrepõe a um bem valioso, como é o bem jurídico Ambiente.
Mas o caminho que se está a fazer tanto a nível internacional como europeu,
está a contribuir para que esse cenário deixe de ser uma utopia.
Sendo que os
regimes jurídicos estabelecidos são de facto um caminho para a tutela ambiental
e não para interesses político-económicos como nos leva a pensar, devido ao
facto do Mercado de Carbono se basear num instrumento de mercado. Uma das
maiores provas do êxito do mercado regulado para a tutela da emissão dos GEEs é
o CELE.
É do meu
entendimento que o Mercado de Carbono é, de facto, um “amigo do ambiente”,
sendo que não consagra um “direito a poluir”, mas estabelece a prossecução do dever
fundamental do respeito pelo Ambiente, nomeadamente através da redução das
emissões de GEE.
Bibliografia:
·
Trennepohl, Natascha. Mercado de
carbono e sustentabilidade: desafios regulatórios e oportunidades. São Paulo.
SaraivaJur; 2022.
·
Silva, Vasco Pereira da. Verde cor
de direito: lições de direito do ambiente. Coimbra. Almedina; 2002.
·
Antunes, Tiago. O comércio de
emissões poluentes à luz da Constituição portuguesa de 1976. Lisboa. Tese de
mestrado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; 2004.
·
Gomes, Carla Amado e Oliveira,
Heloísa. Tratado de Direito do Ambiente: Volume I. Lisboa. CIDP E ICJP; 2021.
·
Antunes, Tiago. We’ll always have Paris… Breve análise do acordo climático
negociado na COP 21 (Acordo de Paris). In: Diálogo ambiental, constitucional e internacional.
Vol. 6. 2017.
Webgrafia:
·
Assuntos internacionais | Agência Portuguesa do
Ambiente (apambiente.pt)
·
Eurolex (site)
Comentários
Enviar um comentário