Expedientes de Procedimento Administrativo e a sua Utilização na Proteção do Direito do Ambiente - Adriana Fernandes
Expedientes
de Procedimento Administrativo e a sua Utilização na Proteção do Direito do
Ambiente
A
proteção do meio ambiente tem-se tornado uma das principais preocupações da
sociedade contemporânea, refletindo a crescente consciência sobre a necessidade
de preservar os recursos naturais para as gerações presentes e futuras. No
contexto jurídico, a tutela jurisdicional do meio ambiente surge como um
mecanismo essencial para garantir a efetividade dos direitos ambientais,
promovendo a preservação, conservação e recuperação do meio ambiente.
A
tutela jurisdicional efetiva do meio ambiente[1] abrange um conjunto de
instrumentos legais e processuais destinados a assegurar que as normas
ambientais sejam respeitadas e que os danos ambientais sejam devidamente
reparados. Esses instrumentos de tutela poderão ser urgentes, não urgentes e
cautelares.
Neste
trabalho, pretende-se explorar apenas os meios de tutela urgentes e cautelares,
deixando de lado aqueles que seriam os meios de tutela principais não urgentes.
Esta decisão de limitação do âmbito de trabalho funda-se não só naquele que é o
nosso interesse pessoal, como também na circunstância de considerarmos que os
meios urgentes e cautelares são os mais relevantes dada a necessidade premente
de respostas rápidas e eficazes quando se trata da proteção ambiental.
A
demora na implementação de medidas de proteção pode resultar numa degradação
ambiental significativa, colocando em risco a saúde pública, a biodiversidade e
o equilíbrio ecológico, pelo que compreender e analisar esses mecanismos é
essencial para garantir que o sistema jurídico esteja adequadamente preparado
para enfrentar as emergências ambientais e proporcionar uma proteção efetiva e
imediata ao meio ambiente.
2.1. Intimação Para a Proteção de Direitos, Liberdades e
Garantias (artigo 109.º a 111.º CPTA)
2.1.1.
Quais os seus pressupostos?
No
regime das Intimações para a Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias não
há qualquer prazo aplicável, pelo que se trata de um regime bastante apelativo
para os cidadãos que pretendem ver defendidos os seus direitos, liberdades e
garantias de uma forma mais célere. Contudo, o acesso a este meio de proteção
não é feito de forma arbitrária, havendo diversos pressupostos que devem
encontrar-se preenchidos para a sua utilização. Vejamos, desde logo, a redação
do artigo 109.º/1 CPTA, relativo à intimação para a proteção de
direitos, liberdades e garantias contra a Administração.
·
Artigo 109.º/1 CPTA (Pressupostos)
- A intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta
positiva ou negativa se revele indispensável
para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia,
por não ser possível ou suficiente, nas
circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.
o
Da leitura do artigo supramencionado
conseguimos retirar diversos pressupostos. A saber:
i.
Tem de estar em causa um direito,
liberdade ou garantia;
ii.
Tem de haver necessidade de uma
decisão rápida e definitiva sobre o mérito do caso;
iii.
Essa decisão deve impor à
Administração a adoção de uma conduta específica, que pode ser positiva (uma
ação que deve ser realizada) ou negativa (uma abstenção de determinada ação);
iv.
A conduta imposta à Administração
deve ser, por sua vez, essencial para garantir que um direito, liberdade ou
garantia possa ser exercido de forma efetiva e em tempo útil;
v.
Por fim, nas circunstâncias do caso
específico, uma providência cautelar (medida provisória de proteção) não pode
ser possível ou suficiente para assegurar o direito, liberdade ou garantia em
questão.
De
notar ainda que, nos termos do nº2 do mesmo artigo, a intimação para a
proteção de direitos, liberdades e garantias, poderá igualmente ser intentada
contra um particular, preenchidos que estejam os requisitos do nº1.
No que concerne ao modo de tramitação, deverá ter-se em
atenção os números do artigo 110.º CPTA que parecem distinguir entre
situações em que há “especial urgência” (nº3) e situações em que essa
“especial urgência” não existe (nº1 e nº2).
·
Artigo 110.º (Despacho liminar e
tramitação subsequente)
1.
Uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com a maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48
horas, no qual, sendo a petição admitida, é ordenada a citação da outra parte
para responder no prazo de sete dias.
2.
Quando a
complexidade da matéria o justifique, pode o juiz determinar que o processo
siga a tramitação estabelecida no capítulo III do título II[2],
sendo, nesse caso, os prazos reduzidos a metade.
3.
Em
situações de especial urgência, em que a petição permita reconhecer a possibilidade de lesão
iminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia, o juiz pode optar, no despacho liminar, por:
a) Reduzir
o prazo previsto no n.º 1 para a resposta do requerido;
b) Promover
a audição do requerido através de qualquer meio de comunicação que se revele
adequado;
c) Promover
a realização, no prazo de 48 horas, de uma audiência oral, no termo da qual a
decisão é tomada de imediato.
Da
redação do artigo 110.º do CPTA resulta o estabelecimento de um
procedimento rápido e flexível para os processos de intimação para proteção de
direitos, liberdades e garantias, com várias etapas ajustáveis conforme a
urgência e complexidade do caso, nomeadamente: i) despacho inicial
urgente e citação da outra parte; ii) possibilidade de tramitação
especial em casos complexos, com prazos reduzidos; e iii) medidas extremas de celeridade em situações
de especial urgência, incluindo prazos ainda mais curtos, uso de meios de
comunicação rápidos e realização de audiências urgentes. Essas disposições
asseguram que os direitos dos cidadãos sejam protegidos de forma eficaz e em
tempo hábil, especialmente quando há risco de danos graves e irreversíveis.
No
que diz respeito à primeira questão que coloco neste tópico, cumpre fazer
referência a algumas posições doutrinárias que são favoráveis à consideração do
direito ao ambiente enquanto direito fundamental, nomeadamente, Gomes Canotilho[3], Jorge Miranda[4] e Vasco Pereira da Silva[5].
Quanto
a mim, também me parece ser essa a posição mais adequada, essencialmente com
base em cinco argumentos já anteriormente apresentados em sede de aulas práticas:
i)
O direito a um ambiente saudável está
implicitamente contido noutros direitos humanos fundamentais, como o direito à
vida, à saúde, à habitação e ao desenvolvimento. Um ambiente saudável é
essencial para garantir o pleno exercício desses direitos. Além disso, vários
tratados internacionais reconhecem explicitamente o direito a um ambiente
saudável, como o Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e
Culturais, que afirma o direito de toda pessoa a "desfrutar do mais
alto nível possível de saúde física e mental".
ii)
O meio ambiente é uma parte essencial
do contexto no qual as pessoas vivem e realizam as suas vidas. Um ambiente
saudável e ecologicamente equilibrado contribui para a dignidade humana,
permitindo que as pessoas vivam com segurança, bem-estar e liberdade. Portanto,
a proteção do ambiente é necessária para garantir o respeito à dignidade de
todos os seres humanos.
iii)
O direito ao ambiente também se
baseia na responsabilidade que as gerações presentes têm para com as futuras
gerações. Um ambiente degradado hoje terá impactos duradouros e prejudiciais
para as gerações futuras, limitando as suas oportunidades e qualidade de vida.
Portanto, garantir um ambiente saudável é uma obrigação moral e ética para com
as gerações futuras.
iv)
A proteção do ambiente é
especialmente importante para certas comunidades que são mais afetadas pela
degradação ambiental, como comunidades indígenas, povos tradicionais e grupos
economicamente desfavorecidos. Um direito ao ambiente saudável é essencial para
proteger esses grupos vulneráveis contra os impactos negativos da poluição, da
degradação dos recursos naturais e das alterações climáticas.
v)
Muitos países ao redor do mundo
reconhecem o direito ao ambiente nas suas constituições, leis e políticas
ambientais. Além disso, vários tratados internacionais e declarações reconhecem
explicitamente o direito a um ambiente saudável como um direito humano
fundamental.
Feitas
estas considerações sobre a natureza do direito ao ambiente enquanto direito
fundamental, passaremos à análise da segunda questão colocada neste ponto:
sendo um direito fundamental, será um direito fundamental análogo aos direitos,
liberdades e garantias?
A
nossa Constituição da República Portuguesa consagra o direito ao
ambiente e qualidade de vida no artigo 66.º. Sucede que, o artigo
66.º CRP se encontra inserido no título dos direitos económicos, sociais e
culturais (Título III) e não no título dos direitos, liberdades e garantias
(Título II), pelo que se discute na doutrina se podemos aplicar à proteção do
direito do ambiente o regime da intimação para a proteção de direitos,
liberdades e garantias.
Neste ponto, caberá mencionar uma
discussão doutrinária muito frequente na disciplina de Direitos Fundamentais,
na qual alguns autores defendem uma dogmática unitária (como por exemplo o
Professor Jorge Reis Novais e a Professora Cláudia Monge), enquanto outros têm
uma visão mais dualista (como por exemplo José Carlos Vieira de Andrade).
Na conceção unitária defende-se que os direitos,
liberdades e garantias e os direitos económicos, sociais e culturais não
apresentam entre si nenhum tipo de “hierarquia”, devendo ser aplicável a ambos
o mesmo regime. Já na dogmática dualista, advoga-se a natureza enfraquecida dos
direitos económicos, sociais e culturais face aos direitos, liberdades e
garantias, sendo que a única forma possível de ser aplicável aos direitos
económicos, sociais e culturais o regime dos direitos, liberdades e garantias é
passando pelo crivo do artigo 17.º CRP, que requer uma “natureza
análoga” aos direitos, liberdades e garantias, do direito fundamental em
questão.
Assim, adotando a posição do Professor Jorge Reis Novais,
não se verificaria qualquer complexidade em colocar o direito ao ambiente em pé
de igualdade com os direitos, liberdades e garantias, aplicando-se-lhe, assim,
qualquer regime que lhes seja aplicável, como é o caso da Intimação para a
Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias. Por outro lado, se adotássemos
uma posição mais dualista, teríamos de ponderar a possibilidade de o direito ao
ambiente ser um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, nos
termos do artigo 17.º CRP, ainda que esteja inserido na parte que
concerne aos direitos económicos, sociais e culturais.
Desde já, neste âmbito, adianta-se que professores como
Marcelo Rebelo de Sousa e Melo Alexandrino[6] rejeitam a natureza
análoga, ao contrário daquilo que defende Jorge Miranda e Vasco Pereira da
Silva.
Concluindo, ao que me parece, o direito ao ambiente é
considerado pela doutrina maioritária como um direito fundamental, contudo,
apenas uma parte da doutrina parece admitir a sua natureza análoga aos
direitos, liberdades e garantias.
A
resposta a esta questão é mais uma conclusão daquilo que se pode retirar do
ponto anterior. Para que possamos considerar utilizar esta intimação,
precisamos de preencher dois requisitos iniciais: a) estar perante um direito
fundamental e b) que esse direito fundamental seja um direito, liberdade ou
garantia, ou que seja a eles análogo.
Como
já se pode adivinhar, só vão aceitar a utilização do mecanismo da intimação, os
autores que olham para o direito ao ambiente como um direito fundamental de
natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias.
Embora
haja grandes divergências na doutrina quanto à admissibilidade da intimação
para a proteção de direitos, liberdades e garantias no âmbito do Direito do
Ambiente, somos da opinião que o direito ao ambiente preenche os dois
pré-requisitos iniciais para que se possa ponderar lançar mão deste mecanismo.[7] Mais acrescentamos:
admitir esta possibilidade é um passo enorme para garantir a salvaguarda do
ambiente, pois fica disponível o acesso a um processo urgente que concede a todos
os cidadãos a tutela efetiva daquele que é o seu direito fundamental a um
ambiente saudável, ecológico e harmonioso através de uma decisão que tem um
grande alcance e força executória.
O
Princípio da Participação Ambiental, especialmente previsto na Convenção
de Aarhus, é de extrema importância para o Direito do Ambiente e
comporta diversas vertentes. Neste âmbito, compete dar destaque ao direito de
acesso à informação ambiental e, como tal, aos artigos 2.º/3, 4º e 4º do diploma
supramencionado. Ao nível nacional, esta Convenção foi adotada pela LBA
(artigo 15.º) e pela LADA (artigo 17.º e 18.º), prevalecendo
sempre que houver uma carência de tutela por parte destes diplomas. Assim, no
sistema jurídico nacional propriamente dito, o direito de acesso à informação
está previsto de forma análoga à da Convenção de Aarhus.
A
questão que se coloca aqui é a seguinte: o que fazer caso se verifique uma lesão
ao direito de acesso à informação? O primeiro parágrafo do artigo 9.º/1 da
Convenção confere “o direito de interpor um recurso junto dos tribunais,
ou de outro órgão independente e imparcial instituído por lei, a qualquer
pessoa que considere que o pedido de informações por si apresentado nos termos
do disposto no artigo 4º foi ignorado, indevidamente recusado, no todo
ou em parte, objeto de uma resposta incorreta, ou que não tenha recebido um
tratamento consentâneo com o disposto no mesmo artigo.”. Também o artigo
16.º/1 da LADA permite requerer queixa à CADA, chegando mesmo a referir no
seu nº2 que “A apresentação de queixa interrompe o prazo para
introdução em juízo de petição de intimação para a prestação de informações,
consulta de processos ou passagem de certidões.”, pelo que se indicia ser
possível recorrer ao regime da intimação do CPTA.
A
possibilidade de recorrer ao regime do artigo 104.º e ss. CPTA proporciona
uma segurança importante e célere do direito à informação ambiental.
3.
Tutela Cautelar (artigo 112.º e ss.
CPTA e art. 362.º e ss. CPC)
3.1. Qual a sua importância para o Direito do Ambiente?
A
tutela cautelar no âmbito do Direito do Ambiente desempenha um papel crucial na
proteção do meio ambiente e na prevenção de danos irreparáveis já que o meio
ambiente, uma vez degradado, pode levar anos ou até décadas para se recuperar e
isto em casos em que essa recuperação seja possível. Assim, a tutela cautelar
permite que sejam tomadas rapidamente medidas preventivas, antes que ocorram
danos significativos.
As
providências cautelares, não só concretizam o Princípio da Tutela Jurisdicional
Efetiva (artigo 20.º CRP), como também permitem o cumprimento do
Princípio da Prevenção (artigo 3.º, alínea c) LBA). A atuação preventiva
exigida pelo Princípio da Prevenção requer rapidez e eficácia, características
intrínsecas à tutela cautelar. Desta feita, a possibilidade de obter uma medida
judicial com caráter urgente assegura que as ações preventivas sejam
implementadas imediatamente, evitando que o dano ao meio ambiente se consolide.
Sucede que a lei não prevê uma Providência Cautelar
específica para a proteção de interesses ambientais, pelo que, na falta dela,
poderão ser utilizadas as do CPTA e as do CPC.
3.2. Quais os seus pressupostos de aplicabilidade (artigo
120.º/1 e 2 CPTA)?
No contexto das
providências cautelares, três critérios gerais são fundamentais para que essas
medidas sejam decretadas: o periculum in mora[8],
o fumus boni iuris[9]
e a ponderação de interesses[10].
Cada
um desses critérios desempenha um papel crucial na decisão judicial de conceder
uma medida cautelar, sendo essenciais para assegurar que tais medidas sejam
concedidas de maneira justa, fundamentada e equilibrada.
No
contencioso ambiental, estes critérios garantem que a proteção do meio ambiente
seja realizada de maneira eficiente e responsável, prevenindo danos
irreparáveis enquanto se respeitam os direitos e os interesses de todas as
partes envolvidas.
3.3. Podemos articular a concessão de uma providência cautelar
com o Princípio da Precaução?
O
Princípio da Precaução (art. 3.º, alínea c) LBA) é um dos pilares do
direito ambiental e estabelece que, na ausência de certeza científica sobre os
impactos de uma atividade, devem ser adotadas medidas preventivas para evitar
danos ambientais graves ou irreversíveis.
Como
pudemos ver anteriormente, a Providência Cautelar está muito ligada ao
Princípio da Prevenção, pois este funciona perante evidências científicas, não
interferindo, assim, com o periculum in mora. Não obstante, no Princípio
da Precaução, não há qualquer certeza, há uma mera dúvida ou suspeita de que
esses danos possam ocorrer e, sendo assim, é seguro dizer que não se coaduna
tão bem com o periculum in mora, sendo mais difícil justificar o
preenchimento desse requisito sem a existência de qualquer certeza científica.
O
entendimento maioritário da doutrina e da jurisprudência portuguesa tem ido no
sentido de que o Princípio da Precaução não dever ser aplicado nos procedimentos
cautelares em virtude de uma alegada incompatibilidade inultrapassável com o
critério do periculum in mora. Não obstante, em nosso entender, a
ausência de certezas científicas não impede que haja uma justificação do periculum
in mora no contexto ambiental.
O
Princípio da Precaução atua em cenários de incerteza, permitindo que sejam
tomadas medidas para prevenir danos potencialmente graves, pelo que mesmo na
ausência de certezas científicas, o periculum in mora pode ser
justificado com base no Princípio da Precaução e numa análise detalhada dos
riscos potenciais e das evidências disponíveis. Por exemplo, estudos
preliminares, relatórios técnicos, e opiniões de especialistas, mesmo que não
conclusivos, podem fornecer indícios suficientes para justificar a necessidade
de uma intervenção rápida. Esses indícios formam o fumus boni iuris que,
combinados com o Princípio da Precaução, fortalecem a justificação do periculum
in mora.
A
urgência de proteger o meio ambiente e prevenir danos graves e irreversíveis
sustenta a necessidade de medidas cautelares, assegurando uma abordagem
prudente e responsável diante da incerteza científica. In dubio pro ambiente.
Os
expedientes de procedimento administrativo referidos ao longo deste trabalho desempenham
papéis fundamentais na proteção do Direito do Ambiente, constituindo
ferramentas essenciais para assegurar a eficácia das políticas ambientais e a
preservação dos recursos naturais, ao mesmo tempo que garantem a participação dos
cidadãos e a transparência administrativa.
Com
a execução deste trabalho pode, por fim, extrair-se que os meios do
procedimento administrativo que aqui se escolheu estudar se apresentam, em
nossa opinião, habilitados para tutelar o Direito do Ambiente.
· Canotilho,
J.J.G. e Moreira, V. (2007). Constituição da República Portuguesa Anotada
– Volume 1, 4ª Edição Revista, Coimbra Editora. Coimbra.
· Gomes,
C.A. e Lanceiro, R.T. (2018). O Acesso à Informação Ambiental no Direito
Internacional e no Direito da União Europeia, in Revista Argumentum (http://ojs.unimar.br/index.php/revistaargumentum/article/view/629)
·
Miranda, J. (2008). Manual de Direito
Constitucional, IV, 4.ª edição, Coimbra Editora. Coimbra.
· Silva,
V.P. da. (2ª Reimpressão da Edição de fevereiro de 2002). Verde Cor de
Direito – Lições de Direito do Ambiente. Almedina. Coimbra.
[1] Existindo um Direito ao Ambiente,
este sempre será abrangido pelo Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva,
previsto no artigo 20.ºCRP e, mais concretamente no que concerne ao
acesso à justiça administrativa, no artigo 268.º/4 CRP e no artigo
7.ºCPTA.
[2] Ou seja, “quando a complexidade da
matéria o justifique” segue a tramitação prevista para a ação administrativa,
mas com os prazos da mesma reduzidos a metade.
[3]
Em Constituição
da República Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira (2007),
os autores dizem haver no artigo 66.º a consagração do direito ao
ambiente e que essa consagração se justifica na compreensão antropocêntrica de
ambiente (na visão antropocêntrica, a pessoa humana é o destinatário da norma
constitucional e o homem é o único capaz de proteger e preservar o meio
ambiente - de acordo com essa visão, o bem ambiental está voltado para a
satisfação das necessidades humanas, protegendo “indiretamente” outras formas
de vida.). Chega mesmo a dizer que é seguramente um dos direitos fundamentais
de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias a que se refere o artigo
17.º, sendo-lhe aplicável esse regime.
[4] JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, p.362.
[5]
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Verde
Cor do Direito”, p. 84 e ss. (2ª Reimpressão da Edição de Fevereiro de
2002)
[6] MARCELO REBELO DE SOUSA e MELO ALEXANDRINO, “Constituição da República Portuguesa Comentada”, Lisboa, 2000, p.178.
[7]
No mesmo sentido, veja-se o Acórdão
do TCAN de 26 de outubro de 2006, processo nº 00589/06.0BECBR, que só não
admitiu o recurso a este mecanismo no âmbito do Direito do Ambiente porque não
se encontravam preenchidos outros dos seus pressupostos, mas ainda assim deixou
claro que o regime seria abstratamente aplicável por se encontrar preenchido o
pré-requisito de se tratar de um direito fundamental análogo aos direitos,
liberdades e garantias
[8] O periculum in mora
refere-se ao risco de dano irreparável ou de difícil reparação que pode ocorrer
caso a medida cautelar não seja concedida imediatamente. Este critério não só destaca
a necessidade de uma ação rápida para evitar que o tempo comprometa a eficácia
do direito em questão, como também permite que o sistema judicial intervenha preventivamente
para evitar que a demora na decisão judicial cause prejuízos significativos.
[9] O fumus boni iuris
refere-se à plausibilidade do direito invocado pelo requerente da medida
cautelar. Tal significa que deve haver indícios suficientes de que o direito
alegado tem fundamentos legais e fáticos que justificam a concessão da tutela. Este
critério não só garante que as medidas cautelares não sejam concedidas de forma
arbitrária, mas sim baseadas numa avaliação preliminar da legalidade e
legitimidade do pedido, como assegura que há uma base jurídica razoável para
crer que o direito invocado merece proteção.
[10] A ponderação de interesses envolve
a análise dos impactos e consequências da concessão ou não da medida cautelar
para as partes envolvidas. Assim, o juiz deve avaliar qual das partes sofrerá
mais caso a medida seja ou não concedida. Desta forma garante-se que a decisão
judicial leva em consideração todos os interesses envolvidos, evitando
injustiças e assegurando que a medida cautelar seja proporcional. Além disso, promove-se
uma análise equilibrada e justa, assegurando que as decisões sejam tomadas com
base numa visão ampla e inclusiva das consequências.
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