Direito penal e contraordenacional Ambiental
1)
Introdução:
A constituição portuguesa de 1976,
foi uma das primeiras no mundo a dedicar-se ao direito ao ambiente,
consagrando-o através daquilo a que a doutrina normalmente enuncia como uma
dupla vertente: assim, consagrou-se o direito ao ambiente enquanto direito
fundamental (artigo 66º/1 CRP); e ao mesmo tempo incumbiu-se o Estado com a
tarefa fundamental de garantir esse direito (artigo 9º/alínea d) e e) CRP).
Deste modo, é precisamente no âmbito desta dupla vertente, que o ambiente
recebe uma proteção análoga à dos direitos, liberdades e garantias, uma vez que
permite ao cidadão exigir do Estado a aplicação de medidas tendentes à
prevenção de um ambiente equilibrado[1].
A proteção do ambiente, enquanto
bem jurídico fundamental, tem assumido cada vez maior importância. Ora, tal faz
com que se imponha sobre o Estado uma maior pressão sobre como e quando atuar,
através de que instrumentos e quais as consequências.
O objetivo deste post, é olhar um
pouco para a tutela do direito do ambiente no âmbito do direito penal e
contraordenacional. A ideia é perceber o que é que se está efetivamente a
tutelar e de que forma é que estes regimes tutelam o ambiente. Temos de
perceber, como é que estes regimes se conjugam, quais os problemas que se
colocam em cada um deles e quais as suas diferenças. Uma das questões que aqui
mais se coloca, é a de saber onde está a diferença que delimita o comportamento
ao qual corresponde uma mera contraordenação daquele que recai no âmbito do
direito penal.
2)
Conceção
antropocêntrica, ecocêntrica e antropocêntrica moderada:
Para saber, como é que se vai tutelar o ambiente e porque vias se vai
proceder esta tutela, é preciso saber efetivamente o que é que se está a
tutelar. Ora, há pelo menos três teorias que ao tentarem explicar a relação do
homem com o ambiente servem de base à classificação do ambiente como bem
jurídico merecedor de tutela penal.
A primeira conceção, que importa
abordar é a antropocêntrica. “Anthopos” significa homem, no sentido de ser
humano, e “centrum” pode ser entendido como centro. Deste modo, de acordo com
esta teoria o ser humano é o elemento central das preocupações ambientais[2]. Com efeito, no âmbito
desta teoria o bem jurídico a ser protegido não é o meio ambiente em si mesmo,
na medida em que este é entendido apenas como um instrumento destinado à
satisfação da vida, saúde e demais necessidades do homem[3].
Ora, assim concebida, parece que
esta teoria é incompatível com o direito penal, na medida em que tem existido
uma preocupação de reconduzir o direto penal à função de proteção subsidiária (última
ratio) de bens jurídicos e esta teoria levaria a um direito penal de prima
ratio e por consequência, a um direito penal simbólico e ineficaz[4].
Por sua vez, importa ainda referir
uma conceção mais restrita, denominada ecocêntrica. De acordo com esta, o
ambiente é reconduzido ao conjunto de recursos naturais (renováveis ou não
renováveis) e às suas interdependências. De acordo, com a professora Carla
Amado Gomes, “a tutela dos componentes ambientais humanos surge numa vertente
meramente acessória ou complementar”[5]. Nesta visão mais
restritiva, o ambiente por si só é passível de proteção jurídica, o ser humano
não é necessário para a salvaguarda da natureza. A tutela dos valores difusos
ou abstratos é encarada como um fim em si mesmo e passa a merecer a intervenção
jurídico-penal, sem a necessidade de se apresentar como mediadora de uma
proteção aos bens jurídicos personalistas[6].
Depois, temos ainda uma terceira
teoria, a teoria antropocêntrica moderada ou ecológica antropocêntrica. Esta
conceção, parte do pressuposto de que o bem jurídico ambiental, embora possua
entidade própria, pretende indiretamente salvaguardar os bens jurídicos
pessoais. Permite que o bem jurídico ambiente, adquira autonomia para ser
protegido diretamente e não pela via indireta, obtida através de bens jurídicos
como a vida ou o património.
3)
Direito
Contraordenacional ambiental:
De acordo, com o professor Paulo
Sousa Mendes, “o estratagema mais simples de que o Estado dispõe para controlar
a promoção efetiva da sua política de ambiente junto dos particulares consiste
em tornar relativamente proibidas a atividades que oneram potencialmente o
ambiente”[7]. Assim, na perspetiva do
professor o direito contraordenacional é o melhor caminho a seguir, para
assegurar uma proteção do meio ambiente, impondo ao Estado a responsabilidade
para fazer cumprir a legislação emanada pela própria Administração.
A aplicação do direito de mera
ordenação social à tutela do bem jurídico “ambiente”, tem algumas vantagens: a
primeira vantagem, é o facto de esta possibilitar a prevenção de danos futuros,
ao dissuadir os operadores de violar normas de caráter ambiental[8]; uma outra vantagem, prende-se
com o facto de as entidades administrativas, ao apenas aplicarem uma coima,
levar a que haja uma grande prontidão do sistema sancionatório. Por último,
podemos ainda referir que a maior parte das infrações ambientais, apenas
acarreta a violação de soluções meramente preventivas. Assim, de acordo com o
professor Souto de Moura, estamos aqui perante a violação de normas em que “não
estão diretamente em causa valores indispensáveis para a subsistência da
sociedade, e antes só a implementação de uma certa ordem social”[9].
O regime das contraordenações
ambientais, consolidou-se com a aprovação da lei Quadro das Contraordenações
(LQCA). Como resulta do Relatório que aprova a proposta de lei nº 20/X,
referente à provação da LQCA[10], este regime, surgiu da
necessidade de unificar a multiplicidade de diplomas que “cominam coimas e
sanções acessórias para as contraordenações ambientais”, uma vez, que a matéria
das contraordenações estava vertida em diferentes diplomas avulsos. Assim, a
LQCOA foi criada com o objetivo de se assumir como quadro sancionatório
ambiental, tendo em conta que o RGCO não conseguia assegurar a tutela dos bens
jurídicos que integram o direito do ambiente[11].
Perante uma infração do agente,
este terá de suportar uma sanção. A razão de ser da sanção consiste, além do
ressarcimento dos eventuais danos provocados, na motivação do sancionado para
uma conduta conforme a lei e o direito. Importa também perceber, que a
finalidade da sanção pode variar consoante o seu âmbito de aplicação.
Deste modo, é possível identificar
fins de prevenção especial positiva em que se pretende relembrar ao infrator a
existência de um dever que este tem de cumprir; podemos ainda, ter fins de
prevenção especial negativa, resultantes da intimação sobre o agente para que
não volte a cometer uma conduta ilícita[12]; por fim, a prevenção
geral positiva incide sobre a manutenção e reforço da confiança no ordenamento
jurídico, sendo que a vertente negativa da prevenção geral, opera com força
intimidatória sobre toda a comunidade[13].
A natureza da sanção, contraordenacional tende a orientar-se para a via preventiva, não havendo, neste âmbito, sanções privativas da liberdade. A coima, é a sanção principal no direito contraordenacional (Artigo 1º da LQCA). Contudo, no direito do ambiente, a sanção pecuniária, pode não resultar num contributo eficiente para reparar os danos causados. Para além disso, a coima nunca terá um efeito dissuasor para aqueles que têm possibilidade económicas de a pagar.
4)
Princípio
do poluidor pagador:
Podemos dizer que, para além de ter
uma vertente preventiva, o regime contraordenacional ambiental, está também
ligado ao princípio do poluidor pagador na medida em que o agente deverá ser
obrigado a suportar um custo económico pelo impacto que a sua ação tem sobre o
ambiente[14].
Com este princípio, não se pretende
obter uma mera compensação pecuniária pelo dano que se causou ao ambiente, o
objetivo que aqui se pretende atingir é que o poluidor altere o seu
comportamento ao ser confrontado com aquele custo. Assim, o valor a pagar deve ser
reduzir ou até mesmo eliminar os benefícios económicos, que o agente obteve com
aquele comportamento ilícito. Em suma, o “valor suportado pelos poluidores deve
ser superior ao dano causado, de modo a englobar a necessidade preventiva que é
inerente ao princípio do poluidor pagador”[15].
O legislador, atribui um escalão
classificativo de gravidade das contraordenações ambientais, em que a coima vai
variando, dependendo se o infrator é uma pessoa singular ou coletiva e do grau
de culpa. Para infrações leves cometidas por negligência, a coima para pessoas
singulares pode variar entre 200 e 2000 euros. No entanto, existe um problema
quando o infrator obtém um benefício econômico que supera o valor máximo da coima
de 2000 euros.
Nesses casos, a coima pode ser
aumentada até um terço do limite máximo estabelecido por lei, se não houver
outra forma de eliminar o benefício econômico obtido. Isso pode resultar em
injustiça, pois pode ocorrer que infratores que obtêm diferentes benefícios
econômicos, acabem por pagar a mesma coima. Por exemplo, se dois infratores
recebem uma coima de 2000 euros, por uma infração leve cometida por
negligência, mas um deles ganhou 10000 euros e o outro 20000 euros com a
infração, ambos pagariam a mesma quantia, apesar de terem lucros diferentes.
Isso significa que ambos ainda lucram com a infração, embora em proporções
diferentes.
O problema é que, mesmo com a
possibilidade de aumentar a coima, os infratores podem continuar a ter grandes
benefícios econômicos, após o pagamento da mesma. Isso pode incentivar a
violação das leis, já que a penalização não é suficiente para dissuadir aqueles
que obtêm grandes lucros com as infrações.
5)
Direito
penal ambiental:
No que respeita à questão de saber
se o ambiente se pode consolidar como bem jurídico passível de tutela penal,
parece que a resposta a esta questão está pautada nos artigos 9º e 66º CRP.
Assim, ao conferir ao ambiente a dignidade constitucional de direito
fundamental, o legislador, veio abrir a porta para a caracterização
inquestionável do direito ao ambiente como verdadeiro bem jurídico a ser
protegido pelo direito penal.
Neste sentido, vão também os
professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, no seu comentário ao artigo 66º da
Constituição da República. De acordo com estes professores, não basta que haja
um reconhecimento do direito ao ambiente, importante, assim também, um dever de
defesa do ambiente, sendo que este dever de defesa, na perspectiva destes
autores “pode traduzir-se legalmente em deveres de abstenção ou de ação
eventualmente tutelados por via penal”[16].
O código penal, tutela os crimes
ambientais previstos em Portugal. Assim, estão previstos, nomeadamente: o crime
de incêndio florestal (Artigo 274º CP), crime de dano contra a natureza (Artigo
278º CP), crime de poluição (279º CP), crime de atividades perigosas para o ambiente
(artigo 279º-A CP), crime de poluição com perigo comum (Artigo 280º CP).
A utilização do direito penal na
proteção do ambiente, tem sido objeto de controvérsia, na medida em que se
questiona a eficácia dos instrumentos de tutela penal para garantir uma
adequada proteção do ambiente. Um dos problemas, que se aponta ao direito penal
enquanto meio de tutela do ambiente é o facto de este ser exigente quanto aos
elementos que têm de estar preenchidos para que haja uma punição das condutas.
Um destes elementos, que têm de estar preenchidos é a identificação concreta
dos agentes responsáveis pela lesão. Ora, essa identificação é bastante difícil
no que respeita ao direito do ambiente.
Esta dificuldade, pode ser
exemplificada com aquela situação em que ocorre o denominado “dano ambiental
acumulado”. Basicamente no dano ambiental acumulado, a lesão que o ambiente
sofre, decorre de um conjunto de condutas individuais independentes umas das
outras, mas em que cada uma delas, só por si, é insuficiente para produzir o
resultado final[17].
Nas situações de direito ambiental acumulado, é possível identificar um dano,
mas não é possível identificar uma ligação entre o dano e a ação de um
individuo em concreto que tenha aptidão para o produzir, em consequência não é
possível punir criminalmente esta conduta.
6)
Princípio
da prevenção:
Um dos princípios que deve presidir
às tomadas de decisões em sede de direito penal ambiental, é o princípio da prevenção (artigo 3º/1
alínea c) da Lei de Bases e artigo 6º/2 alínea a) CRP). De acordo com o artigo
3º/1 alínea c) da lei de bases o princípio da
prevenção e da precaução “obrigam à adoção de medidas antecipatórias com o
objetivo de obviar ou minorar, prioritariamente na fonte, os impactes adversos
no ambiente, com origem natural ou humana, tanto em face de perigos imediatos e
concretos como em face de riscos futuros e incertos, da mesma maneira como
podem estabelecer, em caso de incerteza científica, que o ónus da prova recaia
sobre a parte que alegue a ausência de perigos ou riscos”. Em suma, tal
princípio impõe que sejam criadas medidas adequadas e capazes de garantir a
prevenção de atuações potencialmente danosas do ambiente.
Uma vez, que o ambiente é um bem
fundamental a proteger, é essencial evitar que se produza ações lesivas sobre
ele, pois estas lesões podem ser irreversíveis ou irreparáveis. Este é o caso,
por exemplo, da eliminação de uma espécie de fauna ou flora, ou nos casos de
derrame de petróleo nos oceanos. Daí, que tendencialmente se diga que o
objetivo do direito ambiental é a prevenção do dano, adotando-se uma forma de
tutela que possa atender à prevenção das lesões ao ambiente.
Basicamente, o princípio da
prevenção, funciona no sentido de perceber se uma certa ação pode produzir um
determinado dano, fazendo com que o agente deva adotar um comportamento que
permita atenuar, ou até mesmo eliminar as causas que eventualmente poderiam
conduzir a um dano. Assim, não é permitido ao agente que inicie ou continue um
comportamento que se sabe que com elevada probabilidade terá um impacto
negativo sobre o ambiente[18].
Tomemos como exemplo, o crime de
poluição como crime de perigo comum (Artigo 280º CP) para melhor perceber o
funcionamento deste princípio neste regime. O que acontece nos crimes de perigo,
é que este vem tutelar o bem jurídico protegido ainda antes da sua efetiva
lesão. Deste modo, a criminalização do perigo, no que respeita ao direito penal
ambiental, reflete o princípio da prevenção, pois, ao antecipar a punição de
uma conduta potencialmente danosa ao ambiente, promove a tutela preventiva dos
bens ambientais por não esperar a ocorrência efetiva da lesão[19].
Em suma, a partir do momento em que
se prevê como típica uma conduta que origine sempre perigo, dispensando-se a
produção do evento danoso para a sua repreensão, possibilita-se a atuação do
poder público de modo evitar a ocorrência de um dano que muitas vezes é
irreparável.
7)
Conclusão:
A proteção do ambiente, enquanto
bem jurídico constitucionalmente tutelado, tem assumido cada vez uma maior
importância. Embora a tutela do ambiente esteja dividida entre o direito penal
e o direito de mera ordenação social, a verdade é que no âmbito destes dois
regimes, existem algumas questões e dificuldades.
Do lado do direito penal ambiental,
as tipificações criminais continuam a verificar-se obstáculos de relevo à sua
aplicação e concretização judiciária. Para além disso, colocam-se aqui
dificuldades ao nível da identificação do infrator, da prova deste tipo de
infrações e da demonstração do nexo de causalidade entre facto e dano.
Já no que respeita às
contraordenações, o maior problema que aqui se coloca prende-se com a
proliferação e dispersão de normas contraordenacionais ambientais, que colocam
problemas de interpretação, nomeadamente ao aplicador das normas.
Umas das questões que se coloca, é
a de saber qual é a razão que existe para se tratar determinados atentados ao
ambiente como crimes e outros como contraordenações.
Do ponto de vista sancionatório,
ambas as vias, penal e contraordenacional, revelam-se necessárias para
assegurar a prevenção geral e especial e a repressão das infrações ao ambiente.
Estas vias funcionam, como complemento uma das outras na medida em que as
infrações mais graves caiem sobre a alçada da tutela penal e as infrações menos
graves merecem uma tutela contraordenacional[20]. Assim, de acordo com o
princípio da subsidiariedade, a intervenção do regime penal só é justificável
para a proteção de bens jurídicos, quando outras medidas menos gravosas não
permitem alcançar tal propósito.
Beatriz Sirgado Gonçalves
[1] Ana
Luísa Lameira, “Medidas Cautelares no Âmbito do Processo Contraordenacional
Ambiental”, dissertação de mestrado, faculdade de direito da universidade de
Coimbra, 2017, p.14
[2] Maria da Gloria Garcia, “o lugar
do direito na proteção do ambiente”, Coimbra, Almedina, 2015, p.130
[3] Figueiredo Dias, sobre a tutela
jurídico penal do ambiente: um ponto de vista português in a tutela jurídica do
meio ambiente presente e futuro, Boletim da faculdade de direito, Stvdia
iuridica 81, Colloquia 13, Coimbra p. 191
[4] Sheilla Maria Neves, “A tutela
penal do Meio Ambiente”, tese de Doutoramento, Universidade do Minho, 2017, p. 81
[5] Carla Amado Gomes, As operações
materiais administrativas e o Direito do Ambiente, Lisboa, 1999, p. 27
[6] Sheilla Maria Neves, “A tutela
penal do Meio Ambiente”, tese de Doutoramento, Universidade do Minho, 2017, p.
82
[7] Paulo de Sousa Mendes, “Vale a
pena o Direito Penal do Ambiente”, AAFDL, Lisboa, 2000, p.127
[8] Carla Amado Gomes, “As
contraordenações Ambientais no Quadro da Lei 50/2006, de 29 de agosto” In: Estudos em Homenagem a Miguel
Galvão Teles / comissão organizadora Jorge Miranda, Coimbra, Almedina, 2012, p.15
[9] José Souto de Moura, “O crime de
Poluição – a propósito do artigo 279º do projeto de reforma do código penal”,
in Revista do Ministério Público, nº50, 1992, p.18
[10] Proposta de lei, n.º 20/X,
disponível em:
https://debates.parlamento.pt/catalogo/r3/dar/s2a/10/01/054/2005-10-
01/19?pgs=19-22&org=PLC
[11] Ana Luísa Lameira, “Medidas
Cautelares no Âmbito do Processo Contraordenacional Ambiental”, dissertação de
mestrado, faculdade de direito da universidade de Coimbra, 2017, p.20
[12] Raquel da Silva Ferreira,
“Responsabilidade Contraordenacional Ambiental”, Tese de mestrado, Lisboa,
2021, p. 55
[13] “Pela prevenção geral (positiva)
faz-se apelo à consciencialização geral da importância social do bem jurídico
tutelado e pelo outro no restabelecimento ou revigoramento da confiança da
comunidade na efetiva tutela penal dos bens tutelados; pela prevenção especial
pretende-se a ressocialização do delinquente (prevenção especial positiva) e a
dissuasão da prática de futuros crimes (prevenção especial negativa).” Ac. do
Tribunal da Relação de Coimbra, de 10 de março de 2010, Processo n.º
1452/09.9PCCBR,C1
[14] Paulo Manuel Costa, “Os Princípios
do Direito do ambiente”, Lisboa, 2014, p.3. Link: http://hdl.handle.net/10400.2/2781
[15] Raquel da Silva Ferreira,
“Responsabilidade Contraordenacional Ambiental”, Tese de mestrado, Lisboa,
2021, p. 61
[16] Gomes Canotilho/Vital Moreira
“Constituição da República Portuguesa Anotada”, 1º vol, Coimbra editora, 1984,
p.348.
[17] Paulo Manuel Costa,
“Responsabilidade criminal pela violação do ambiente”, Lisboa, 2014, p. 3 Link:
http://hdl.handle.net/10400.2/2776.
[18]
Paulo Manuel Costa, “Os Princípios do Direito do ambiente”, Lisboa, 2014, p.3.
Link: http://hdl.handle.net/10400.2/2781
[19] Ana Paula da Cruz, “Os crimes de
perigo e a tutela preventiva do meio ambiente”, São Paulo, Justitia, 2002,
p.5-6
[20] Carla Amado Gomes, “As
contraordenações Ambientais no Quadro da Lei 50/2006, de 29 de agosto” In: Estudos em Homenagem a Miguel
Galvão Teles / comissão organizadora Jorge Miranda, Coimbra, Almedina, 2012, p.7
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