Políticas de “Open Skies” X Políticas de “Closed Skies”
No âmbito deste texto procuraremos desenvolver o tema das políticas de céu aberto e fechado, aprofundando o significado de cada uma destas políticas, explicando a diferença entre elas e analisando bases legais e exemplos de convenções onde se aplicam estes regimes, a propósito do Direito do Ambiente.
No que consistem as políticas de céu aberto?
As políticas de céu aberto normalmente possibilitam as companhias aéreas a operar sem constrangimentos entre os países signatários, sem necessidade de autorização individual do governo para cada voo. Isto conduz a um aumento da competição entre as companhias e um consequente aumento de opções e redução dos preços para os passageiros.
No entanto, as políticas de céu aberto também podem incluir disposições para a cooperação entre Estados em variadas áreas como a proteção do ambiente, os direitos dos passageiros (consumidores dos serviços das companhias aéreas) e questões relacionadas com a segurança. Estes acordos são bastante determinantes para a evolução e a expansão do setor de aviação internacional.
Como já vimos, normalmente, as políticas de céu aberto são criadas através de negociações e acordos bilaterais ou multilaterais entre Estados. Alguns exemplos são:
1. A Convenção sobre Aviação Civil Internacional (Convenção de Chicago): A Convenção de Chicago, considerada a principal base legal para a aviação internacional, assinada em 1944, consagrou os princípios e normas fundamentais que condicionam a aviação civil internacional. Apesar do facto de que a convenção não aborda políticas de "céu aberto” concretamente, ela constitui o quadro jurídico para a cooperação entre países no domínio da aviação.
2. Tratado de Céus Abertos de 1992: Que Portugal ratificou através da Resolução da Assembleia da República nº 57/94
3. O Acordo Multilateral para a Liberalização de Transportadores Aéreas Internacionais (MALIAT) [2]
Além dos acordos entre Estados existem também iniciativas e organizações supranacionais que promovem as políticas de céu aberto, dois exemplos são:
1. O Céu Único Europeu, que é uma iniciativa da Comissão Europeia que procura reformar o sistema europeu de gestão do tráfico aéreo com a finalidade de satisfazer as necessidades futuras do espaço aéreo europeu, em termos de capacidade, eficiência, segurança e impacto ambiental.
2. Organização da Aviação Civil Internacional (OACI): A OACI, que é uma agência especializada das Nações Unidas e exerce um papel crucial na promoção da cooperação internacional em matéria de aviação civil. Embora não tenha poder coativo para impor acordos, ela emite orientações e facilita a negociação de acordos entre os Estados membros.
Além destes exemplos, vale a pena referenciar os Acordos de Serviços Aéreos (ASAs) que são tratados internacionais onde dois ou mais Estados disciplinam e regulam os serviços aéreos entre os seus territórios.
Variados exemplos de consagrações das políticas de "céu aberto" são formados através de acordos entre dois países (no caso dos bilaterais). Estes acordos (ASAs), definem os direitos e obrigações das companhias aéreas dos países signatários em relação às rotas, frequências de voos, capacidade de transporte e outros aspetos da operação.
Estas são alguns dos acordos que sustentam políticas de "céu aberto" no contexto da aviação internacional. Os detalhes específicos das políticas podem variar de acordo com os acordos individuais entre os países envolvidos (podem surgir reservas, objeções e bloqueios entre Estados signatários). Os acordos que promovem políticas de céu aberto tendem a procurar alcançar objetivos económicos e comerciais deixando mais de lado preocupações ambientais e de sustentabilidade, que estão mais presentes, como veremos a seguir, nas políticas de céu fechado. Não querendo dizer que não existem preocupações ambientas patentes nestes acordos e medidas nesse sentido, mas a meu ver, são colocadas em segundo plano face à prioridade que motiva a maioria destes acordos: o incremento do comércio internacional e o crescimento económico das companhias aéreas nacionais. [3]
-E as políticas de “closed skies”? No que consistem?
As "closed skies” agreements ou políticas de "céu fechado" geralmente referem-se a uma abordagem normativa em que um país restringe ou limita (por vezes severamente) o acesso ao seu espaço aéreo. Essas restrições podem ser temporárias, como em situações de emergência ou segurança nacional, ou podem ser permanentes como parte de uma política de controlo rígido sobre o espaço aéreo do país.
Num contexto de direito do ambiente, as políticas de céu fechado são mais fáceis de explicar e compreender: referem-se às medidas e regulações que procuram controlar, limitar ou moderar a circulação aérea muitas vezes procurando reduzir a poluição aérea em áreas circunscritas ou sob determinadas circunstâncias. Ao contrário das políticas de céu aberto, que como já vimos se referem tipicamente à liberalização da circulação aérea através de tratados internacionais sobre os transportes aéreos, as políticas de céu fechado focam-se justamente nas restrições destes afluxos aéreos e na contenção de poluidores do ar e gases emissores. Encontramos mais frequentemente preocupações ambientais nestes “closed skies” agreements do que nos open skies agreements que já vimos anteriormente.
Alguns exemplos de temas ambientais normalmente regulados em tratados que fomentam estas políticas são:
1. Controlo das Emissões: Os Governos podem implementar políticas de céu fechado através da imposição de regulação das emissões do tráfego aéreo limitando a quantidade de voos, e regulando outros fatores técnicos poluentes.
2. Esquemas de comércio de emissões: Algumas políticas de céu fechado tomam partido de mecanismos baseados no mercado, como esquemas de comércio de emissões. Estes programas definem um limite máximo para as emissões totais e permitem que as empresas comprem e vendam licenças para emitir poluentes, incentivando a redução das emissões onde for mais rentável.
3. Restrições de veículos: em áreas com severos problemas de poluição atmosférica, costumam ser implementadas políticas de céu fechado, impondo restrições ao voo de aeronaves (aqui vai se além do controlo das emissões: é mesmo proibida a circulação de aeronaves).
4. Sensibilização pública e educação ambiental: Os acordos e tratados podem impor aos Estados Contratantes o dever de promover nos seus territórios a formação da população e a aposta na consciencialização pública através de iniciativas formativas que incluem frequentemente programas educativos para informar o público e aumentar a sua compreensão sobre os riscos para a saúde associados à poluição atmosférica e a importância de tomar medidas para reduzir as emissões procurando mudanças de comportamentos e de padrões poluentes de determinada sociedade. Um exemplo no âmbito deste tópico que me pareceu interessante foi a inauguração do Dia Mundial do Ar Limpo para o Céu Azul - uma data inaugurada pela Organização das Nações Unidas que tem como objetivo sensibilizar e apelar à ação dos cidadãos para o aumento da qualidade do ar, que é um direito de todos - “A poluição do ar é um problema global, que impacta a saúde humana, a saúde do planeta e as alterações climáticas”, declarou Inger Andersen, Diretora Executiva do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Este dia alerta também para o facto de que redução da poluição do ar é fundamental para o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 da ONU.
Demonstrado então que as políticas de céu fechado são uma componente essencial da legislação ambiental destinada a proteger a saúde pública, os ecossistemas e a qualidade de vida em geral, combatendo os efeitos adversos da poluição atmosférica, veremos agora alguns exemplos de bases legais e tratados que refletem estas políticas são:
1. Regulamentações de Defesa Nacional: Em primeiro lugar, as próprias regulamentações militares de muitos países, as forças armadas (Força Aérea) têm autoridade para controlar e supervisionar o espaço aéreo e podem impor restrições conforme considerem necessário para proteger a segurança nacional. São autênticos polícias do céu, que obedecendo às políticas aéreas em vigor no respetivo país e respeitando certos princípios internacionais, se podem servir de meios militares e bélicos para impedir a violação de políticas de céu fechado.
2. Regulamentações de Controlo de Tráfego Aéreo: As autoridades de controlo de tráfego aéreo de um país podem ser autorizadas a fechar o espaço aéreo em determinadas áreas ou em todo o país em casos de emergência, como desastres naturais, questões de segurança ou atividades militares. Em Portugal, este controlo é exercido pelo do NAV.
3. Leis de Aviação Nacional: cada país tem sua própria legislação de aviação que regula o uso do espaço aéreo dentro das suas fronteiras, legislação essa que pode autorizar o governo a impor restrições ao espaço aéreo por motivos de segurança nacional, defesa ou outras razões.
4. Declarações de Emergência Nacional: em excecionais situações de emergência nacional, como ataques terroristas, instabilidade política graves ou desastres naturais, o governo pode invocar leis de emergência que incluem a restrição do espaço aéreo como medida de segurança.
5. Regulação e controlo das emissões: através de regulamentos administrativos, imposições legais e normas proibitivas que estabelecem requisitos, regras e objetivos vinculativos para as fontes de poluição do ar. (veículos, industrias).
Estas políticas são essenciais para viabilizar a defesa do meio ambiente e a saúde pública, reduzindo os impactos da poluição atmosférica e alcançando um futuro com maiores níveis de sustentabilidade.
Finalmente, uma referência ao facto de que ao contrário do que sucede no âmbito das políticas de céu aberto não é tão comum a realização de tratados internacionais e acordos bilaterais para formalizar políticas de "céu fechado" algo que se deve em parte ao sentido de evolução que se deu historicamente no desenvolvimento da aviação e das suas políticas. A regra no advento da aviação eram as políticas de céu fechado, e com o passar do tempo, durante o século XX esse paradigma foi invertendo a partir do momento em que as nações começaram a criar relações bilaterais e multilaterais tecendo uma rede quase global de céu aberto visando benefícios económicos e num contexto de internacionalização do comércio, globalização e surgimento de organizações supranacionais e internacionais, incrementando exponencialmente a poluição atmosférica em prejuízo claro do ambiente e da qualidade do ar. Isto não quer dizer que não possam ser consagradas preocupações e medidas ambientais em acordos de políticas de céu aberto, sendo por vezes estas medidas ambientais reguladas nestes próprios acordos.
No contexto de legislação nacional, temos alguns exemplos de leis que vão no sentido de política em céu fechado num sentido muito amplo, já que procuram regular e controlar em certa medida as emissões e o tráfico aéreo em prol de um benefício ambiental.
O DL 39/2018 Estabelece o regime da prevenção e controlo das emissões de poluentes para o ar, transpondo para o direito nacional o disposto na Diretiva (UE) n.º 2015/2193, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015.
Na Lei 19/2014, de 14 de agosto, também conhecida como Lei de Bases do Ambiente (hoje as Lei das “Bases da Política de Ambiente"), temos um exemplo de uma consagração de uma preocupação ambiental relacionada com o ar, que pode ser incentivadora de políticas de céu fechado, novamente em sentido lato:
Artigo 10.º |
A política de ambiente tem por objeto os componentes ambientais naturais, como o ar, a água e o mar, a biodiversidade, o solo e o subsolo, a paisagem, e reconhece e valoriza a importância dos recursos naturais e dos bens e serviços dos ecossistemas, designadamente nos seguintes termos: |
Concluindo, uma política de "céu fechado" será normalmente mais fundamentada em leis e regulamentações nacionais relacionadas com o ambiente, a aviação, segurança nacional e defesa, do que em tratados e acordos internacionais, estes últimos menos comuns nesse contexto: e muitas vezes essas leis nacionais não são mais que transposições de diretivas da União Europeia.
Texto escrito por Pedro Santos, 4º Ano, Subturma 5, Aluno nº64451
Bibliografia:
CARLA AMADO GOMES, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 6ª edição, 2023
VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 1ª edição, 2002
CANOTILHO, Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998
1.Consultar: https://20092017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/03/186738.htm https://www.osce.org/oscc https://gddc.ministeriopublico.pt/sites/default/files/documentos/instrumentos/rar57-1994.pdf
2. https://www.maliat.govt.nz/home/agreement/9
3. Alejandro Micco, Tomás Serebrisky (2006). «Competition regimes and air transport costs: The effects of open skies agreements». Journal of International Economics
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