A questão ambiental tem assumido
uma importância crescente nos sistemas jurídicos ao redor do mundo, refletindo
a necessidade urgente de proteger e preservar os recursos naturais para as
gerações presentes e futuras. É neste contexto que os tribunais desempenham um
papel crucial na interpretação e aplicação das leis ambientais.
Proponho-me a analisar este acórdão
relacionado ao direito do ambiente, destacando os principais argumentos, bem
como a fundamentação legal adotada pelo tribunal. Este caso específico aborda
questões relevantes sobre a responsabilidade dos proprietários de terrenos
contaminados e a aplicação de princípios como o do poluidor-pagador.
Este caso chega ao tribunal de
justiça através de um reenvio prejudicial, art.º 191.°, n.º 2 do tratado de
funcionamento da união europeia [1](doravante TFUE) e diretiva
2004/35 (doravante diretiva)[2], sobre a responsabilidade
ambiental, uma vez que a legislação nacional não prevê a possibilidade de a
Administração impor, aos proprietários dos terrenos poluídos que não
contribuíram para a poluição, a execução de medidas prevenção e de reparação, e
que só prevê a responsabilidade das intervenções efetuadas pela Administração.
Este tema ambiental toma proporções
internacionais pelo facto de que cada vez se torna mais importante proteger o
meio ambiente, na medida em que os problemas com ele relacionados acabam por
afetar a qualidade de vida a nível global, além dos problemas mais conhecidos,
como o aquecimento global ou esgotamento de recursos, é necessário precaver
outros que podem ser imprevisíveis ou muito pouco prováveis “a partir desta
nova realidade, a existência de uma sociedade de risco com vários
desdobramentos no plano ambiental” torna indispensável “uma grande resposta no
plano normativo internacional”[3], já que se evidencia que
as ameaças ambientais assim como o crescimento cada vez mais rápido da
população se apresente como um dos fatores que mais incrementa a globalização, esta
globalização é vista, segundo Eduardo Saldanha, como “um processo que vem
transformando de maneira fundamental as relações internacionais, o qual para
muitos não pode ser considerado como um paradigma das ciências sociais mas sim
como mais um fenómeno que deve ser analisado por esta” [4]já Andre-Jean Arnaud
entende que a globalização adquiriu um “statos de paradigma”, já que
“assume o codão de solucionar e encontrar resposta para algumas problemáticas
até então sem solução”[5].
A diretiva mencionada no acórdão
exprime esta ideia no seu considerando 1 na medida em que considera que hoje na comunidade muitos sítios contaminados que suscitam riscos
significativos para a saúde e que a perda da biodiversidade se acelerou,
acentuadamente, durante as últimas décadas. A falta de ação poderá resultar no
acréscimo da contaminação e da perda da biodiversidade no futuro, ora prevenir
e reparar, tanto quanto possível, o dano ambiental, contribui para concretizar
os objetivos e princípios da política de ambiente da união europeia (doravante
UE).
Este caso tem por base três
litígios que envolvem como partes o Ministero dell’Ambiente e della Tutela
del Territorio e del Mare (Ministério do Ambiente e da Proteção do
Território e do Mar), Ministero della Salute (ministério da saúde),e o Ispra
— Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambiental (doravante
Ministério) que intenta a ação contra Fipa Group Srl, Tws Automation Srl (litigio
1) outra contra Ivan Srl (litigio 2) e o terceiro litigo que opõe os dois
primeiros recorrentes no processo principal a Ivan Srl a propósito de medidas específicas de segurança
urgentes relativas a propriedades contaminadas por diversas substâncias
químicas.
O litigo em analise envolve a
contaminação de um sítio industrial num município da província de Massa
Carrara, na Toscânia, Itália, anteriormente explorado por empresas do grupo
industrial Montedison SpA. Após a contaminação por substâncias químicas, como dicloroetano
e amoníaco, parte dos terrenos foram saneados em 1995, como este saneamento não
foi suficiente, em 1998, foram qualificados como "sítio de interesse
nacional" para recuperação.
Posteriormente, outras empresas
adquiriram terrenos nesse sítio, nomeadamente Tws Automation e a Ivan, em 2006
e 2008, e em 2011 a Fipa Group(que se funde à LCA Lavorazione Compositi Apuana
Srl).
O Ministério do Meio Ambiente,
através de ato administrativo, em 2007, emitiu ordens para que essas empresas
realizassem medidas de segurança urgentes, como a construção de uma barreira
hidráulica para proteger o lençol freático e freática, e a apresentação de uma
alteração de um projeto de saneamento do terreno existente desde 1995.
As empresas recorreram ao tribunal
administrativo regional da Toscânia, alegando não serem responsáveis pela
poluição. O Tribunal Administrativo anulou as ordens com base no princípio do
poluidor-pagador, afirmando que a Administração não pode impor medidas a
empresas não responsáveis pela poluição.
O Ministério recorreu ao Conselho
de Estado, e este argumenta que o princípio do poluidor-pagador permite impor
medidas de segurança a proprietários de terrenos poluídos, mesmo que não sejam
responsáveis pela poluição. O Conselho de Estado remeteu a questão ao plenário
para determinar se a Administração nacional pode impor tais medidas aos
proprietários.
O conselho de estado observou que
os tribunais administrativos do país têm interpretações divergentes sobre as
obrigações dos proprietários de locais contaminados. Alguns sustentam que, com
base nos princípios da União Europeia o proprietário está obrigado a tomar
medidas de segurança urgentes e de saneamento, mesmo que não seja o autor da
poluição. Outros tribunais italianos, assim como o conselho de estado e a maior
parte da jurisprudência italiana, excluem a responsabilidade dos proprietários
não poluidores, negando à administração o direito de exigir tais medidas.
Baseando-se em acórdãos do Tribunal
de Justiça da União Europeia, o órgão jurisdicional de reenvio, argumenta que,
de acordo com os princípios da responsabilidade civil, é necessário um nexo
causal entre o ato e o dano para atribuir responsabilidade ao proprietário. Caso
esse nexo não exista quando o proprietário não é o autor da poluição, a sua
responsabilidade limita-se à sua condição de proprietário, sem poder ser
imputada subjetiva ou objetivamente pela poluição.
Ora o objetivo desta ação é o de
interpretar alguns dos princípios do direito da União em matéria de ambiente,
nomeadamente os do poluidor‑pagador, da precaução, da ação preventiva e da
correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, conforme
previstos no artigo 191.°, n.º 2, TFUE, nos considerandos 13 e 24 e nos artigos
1.° e 8.°, n.º 3, da Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de
prevenção e reparação de danos ambientais, uma vez que se parecem opor à regulamentação
nacional italiana, como previsto pelos artigos 244.°, 245.° e 253.° do Código
do Ambiente, que, no caso de se verificar a poluição de um terreno e de ser
impossível identificar a pessoa responsável pela poluição ou conseguir que esta
adote medidas de reparação, não permite que a autoridade administrativa imponha
a execução das medidas de segurança urgentes e de saneamento ao proprietário
não responsável pela poluição, prevendo que este último apenas tem uma
responsabilidade patrimonial limitada ao valor do terreno após a execução das
medidas de saneamento.
Estes temas são de grande
importância, o princípio do poluidor-pagador (doravante PPP) encontra-se
estabelecido no art.º 3 da lei de bases do ambiente [6](doravante LBA) e vem
também mencionado na diretiva no artigo 1, que estabelece um quadro de
responsabilidade ambiental baseado neste principio, e nos considerando 2 e 18, que
referem que “A prevenção e a reparação de danos ambientais[7] devem ser efetuadas
mediante a aplicação do princípio do poluidor‑pagador, previsto no Tratado e em
consonância com o princípio do desenvolvimento sustentável”.
Importa referir que uma vez que o
art.º 191 nº2 TFUE consagra este princípio este é dirigido à ação da UE, não
pode ser invocado enquanto tal pelos particulares para afastar a aplicação de
legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que regula
um domínio incluído na política ambiental, quando não seja aplicável legislação
comunitária, aprovada com base no artigo 192. ° TFUE, que regula
especificamente a situação em causa.
Do mesmo modo, o artigo 191. °, n.º
2, TFUE não pode ser invocado pelas autoridades competentes em matéria de
ambiente para impor, na falta de fundamento jurídico nacional, medidas de
prevenção e de reparação. Porém, há que salientar que o princípio do poluidor‑pagador
é suscetível de se aplicar nos processos principais, uma vez que é concretizado
pela Diretiva, que visa, segundo o terceiro período do seu considerando 1,
assegurar a “concretização dos objetivos e princípios da política de ambiente
da União, previstos no Tratado”, e aplica, como declara o seu considerando 2, o
princípio do poluidor‑pagador.[8]
O princípio fundamental da presente
diretiva deve, portanto, ser o da responsabilização financeira do operador[9] cuja atividade tenha
causado danos ambientais ou a ameaça iminente de tais danos, a fim de induzir
os operadores a tomarem medidas e a desenvolverem práticas por forma a reduzir
os riscos de danos ambientais. [10]
Este não se reconduz a um mero
principio da responsabilidade civil, havendo para responsabilização de um dano
ambiental outros mecanismos, esta diferenciação é importante na medida em que “
a prossecução dos fins de melhoria do ambiente e da qualidade de vida com
justiça social e ao menor custo económico, será indubitavelmente mais eficaz se
cada um dos principios se especializar na realização dos fins para os quais
está originalmente mais vocacionado”[11] por isso o PPP
distingue-se da mera responsabilidade na medida em que serve de precaução,
prevenção e redistribuição dos custos das medidas públicas de luta contra a
degradação do ambiente.
Está subjacente a ideia de que aos
poluidores não podem ser dadas outras alternativas que não deixar de poluir ou
então terão de pagar multas ao estado que deverão ser afetas à proteção do meio
ambiente, o montante deverá ser proporcional aos custos de precaução e
prevenção dos danos ao ambiente e não aos danos provocados, isto dará aos
poluidores poder de escolha entre evitar poluir ou continuar mas suportar os custos
que isso acarreta, Segundo Gomes Canotilho [12]isto traz bastantes
vantagens, a redução da poluição ao nível considerado aceitável e a criação
simultânea de um fundo público destinado a combater a poluição e os seus
efeitos nocivos, incluindo custear despesas públicas de administração,
planeamento e execução da politica de proteção do ambiente.
A lei tem alguns exemplos deste princípio[13], no art.º 24 nº1 LBA quando
refere “aplicação de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a
reciclagem e utilização de resíduos efluentes” ou o art.º 6 DL 293/97 de 9
de setembro, [14]relativo
à gestão dos resíduos “os custos de gestão dos resíduos são suportados pelo
respetivo produtor” o objetivo deste principio é, segundo José Ricardo
Alvarez Vianna, de inserir o caráter preventivo e repressivo quanto a eventuais
danos ao meio ambiente, assim podemos entender 2 momentos, primeiramente
impõe-se ao agente o emprego de técnicas e mecanismos no sentido de evitar
lesões dessa ordem e só depois, caso ocorra a lesão, cumpre-lhe o dever de
reparar o dano causado.
Quanto ao princípio da prevenção e
precaução, estudados, no meu entender e seguindo o entendimento de José Ricardo
Alvarez Vianna[15],
em conjunto, já que mesmo que haja quem lhes encontre contornos diferentes,
ambos consistem na imposição de praticas de condutas específicas de modo a
evitar danos ambientais, já que estas palavras exprimem, gramaticalmente, posturas
de cautela e vigilância, este principio quer, maioritariamente, como refere Gomes
Canotilho evitar a ocorrência de danos, antes deles terem acontecido, correspondendo
ao ditado popular “mais vale prevenir do que remediar”.[16]
Este é um dos pilares do direito do
ambiente, art.º 66 nº2 da constituição da república Portuguesa (doravante CRP) estando
em causa “bens frágeis, alguns mesmo não regeneráveis, a antecipação de efeitos
lesivos produzidos pela ação humana é determinante (…) a prevenção nem sempre
redunda em evitação de lesões para o ambiente, tendo que resignar-se, na grande
maioria dos casos, a minimizar danos”[17]a prevenção tem de ter
sempre subjacente um juízo de razoabilidade já que a lógica da precaução é
afastar os riscos e não conseguir controlar todos e qualquer um deles.
As medidas de prevenção vêm
definidas na diretiva no art.º 2 pontos 10 e 11 como “quaisquer medidas tomadas
em resposta a um acontecimento, ato ou omissão que tenha causado uma ameaça
iminente de danos ambientais, destinada a prevenir ou minimizar danos, já as
medidas de reparação são definidas como “qualquer ação ou combinação de ações,
incluindo medidas atenuantes ou intercalares com o objetivo de reparar,
reabilitar ou substituir os recursos naturais danificados e/ou os serviços danificados
ou fornecer uma alternativa equivalente a esses recursos ou serviços” ou seja,
quando se verifiquem danos ambientais ou haja uma ameaça iminente, deve o operador
tomar, sem demora, as medidas de prevenção necessárias ou a autoridade
competente o exigir a qualquer momento, art.º 5 da diretiva.
Alguns exemplos na lei [18]são o DL 47/94 de 22 de
fevereiro que associa uma taxa de utilização de águas a um condomínio para
proteção da sua qualidade, ou o DL 186/90 de 6 de junho no seu artigo 2º que
refere que a aprovação de projetos suscetíveis de provocar incidências
significativas no ambiente ficam sujeitas a um processo prévio de avaliação do
seu impacto ambiental (AIA) Dl 151-B/2013.
Quanto à questão dos requisitos da
responsabilidade ambiental como resulta dos artigos 4. ° n.º 5, e 11. ° n.º 2,
da Diretiva 2004/35, lidos em conjugação com o seu considerando 13, o regime da
responsabilidade exige, para que funcione, que a autoridade competente
estabeleça um nexo de causalidade entre a atividade de um ou mais operadores
identificáveis e o dano ambiental concreto e identificável, para efeitos da
imposição de medidas de reparação a esse ou esses operadores, seja qual for o
tipo de poluição em causa.
Alguns autores como Geri ressaltam
que “o direito italiano orientou-se no sentido de dar ao instituto da
responsabilidade civil uma configuração patrimonialista, o que levou à
formulação de uma noção de dano que tem em vista fundamentalmente o prejuízo
económico decorrente do ato lesivo” [19]ora isto leva o autor a
entender que a responsabilidade civil tem uma natureza reparatória, ao passo
que, a responsabilidade pelo dano público ambiental, tem um caráter
essencialmente sancionatório, pois não há uma correspondência entre o bem
lesado e a reparação, já que a imputação
do dano não está vinculada a sujeitos determinados ou que se encontram em uma
situação particular.
O tribunal entendeu que, pelo art.º
3 nº1 al. a) da diretiva, da obrigação da autoridade competente de estabelecer
um nexo de causalidade, se aplica no âmbito do regime de responsabilidade
ambiental objetiva dos operadores, essa obrigação vale, igualmente, no âmbito
do regime de responsabilidade subjetiva resultante do dolo ou negligencia do
explorador, art.º 3 nº1 al. b) do mesmo diploma.
A este respeito, recorde‑se que, de
acordo com o artigo 8. °, n.º 3, alínea a), da Diretiva, lido em conjugação com
o seu considerando 20, não é exigido ao operador que suporte o custo de ações
de prevenção ou de reparação executadas por força da presente diretiva, se se
puder provar que o dano causado ao ambiente foi causado por terceiros e ocorreu
apesar de terem sido tomadas as medidas de segurança adequadas, ou que resultou
de uma ordem ou instrução emanadas de uma autoridade pública.
Quanto à aplicabilidade ratione
temporis da diretiva o tribunal de reenvio está diante de uma importante
questão relacionada à aplicabilidade temporal da Diretiva nos processos em
análise. O cerne da questão reside na determinação dos danos ambientais em
questão em saber se se enquadram no âmbito de aplicação da referida diretiva,
tendo em vista as atividades econômicas realizadas pelos anteriores
proprietários dos terrenos. Conforme estabelecido no artigo 17º da diretiva,
esta aplica-se apenas a danos causados por atividades que ocorreram em, ou
após, 30 de abril de 2007, desde que esses danos resultem dessas atividades ou
de atividades anteriores que não tenham sido concluídas antes dessa data.
Dessa forma, o tribunal de reenvio
deve analisar cuidadosamente os fatos apresentados nos autos para determinar se
os danos ambientais em questão se enquadram nos critérios estabelecidos pela
Diretiva. Caso conclua que a diretiva não é aplicável aos processos principais,
a questão será regida pelo direito nacional, observando-se as disposições dos
tratados e sem prejuízo da aplicação de outros atos de direito derivado.
Após ponderadas todas estas
questões o tribunal conclui que as partes recorridas nos processos principais
não contribuíram para os danos ambientais em discussão. Embora a Diretiva
permita aos Estados Membros adotarem disposições mais estritas para a prevenção
e reparação de danos ambientais, essa legislação nacional em análise não
permite impor medidas de reparação ao proprietário não responsável pela
poluição. Em vez disso, esta legislação estabelece que o proprietário pode ser
obrigado a reembolsar apenas as despesas relacionadas às intervenções efetuadas
pelas autoridades competentes, limitadas ao valor do terreno após tais
intervenções. Portanto, de acordo com a questão prejudicial, a Diretiva 2004/35
não se opõe a essa legislação nacional.
Pode-se concluir que este acórdão aborda questões
cruciais relacionadas ao direito do ambiente e à responsabilidade ambiental, reconheço
que a decisão reflete uma abordagem equilibrada em relação à interpretação e
aplicação da legislação ambiental, já que a análise detalhada do Tribunal
demonstra um entendimento sólido dos princípios da UE e da sua relação com o
direito nacional.
No entanto, há ainda algumas
lacunas, nomeadamente, a falta de clareza na definição de responsabilidade
ambiental em situações onde o autor da poluição não pode ser identificado. Embora
o Tribunal reconheça a faculdade dos Estados Membros adotarem disposições mais restritas,
a ausência de diretrizes claras sobre como lidar com essas circunstâncias
específicas pode levar a incertezas e inconsistências na aplicação da lei. Além
disso, a questão da responsabilidade financeira dos proprietários de terras
poluídas merece uma consideração mais aprofundada. Embora a legislação nacional
em análise estabeleça limites para o reembolso das despesas de intervenção, não
aborda adequadamente a questão do custo total da reparação ambiental e a
distribuição equitativa desse ônus entre os diversos agentes envolvidos.
Assim termino esta análise, com a
opinião de que o acórdão oferece uma contribuição valiosa para o
desenvolvimento do direito do ambiente, destacando a complexidade e os desafios
inerentes à responsabilidade ambiental, havendo a necessidade de se continuar a garantir a
proteção eficaz do meio ambiente, ao mesmo tempo em que o respeito pelos
direitos dos proprietários não responsáveis pela poluição deve continuar a ser
acautelado.
[1]
Disponível em https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0019.01/DOC_3&format=PDF
[2] Disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A32004L0035
[3] Sidney Guerra, direito
internacional ambiental, Freitas Bastos Editora, rio de janeiro, 2006, pág.2
[4]
Sidney Guerra, direito internacional
ambiental, pág.9
[5] Sidney Guerra, direito
internacional ambiental, pág. 10
[6]
Disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/19-2014-25344037
[7] Art.º 2 da diretiva define dano
ambiental como Danos causados às espécies e habitats naturais protegidos, isto
é, quaisquer danos com efeitos significativos adversos para a consecução ou a
manutenção do estado de conservação favorável desses habitats ou espécies.
[8] Acórdão quanto à questão
prejudicial da aplicabilidade do art.º 191 nº2 TFUE
[9]
Resulta da leitura conjugada
do artigo 3. °, n.º 1, da Diretiva 2004/35 com os considerandos 2 e 18 e com os
artigos 2. °, pontos 6 e 7, 5. °, 6. °, 8. ° e 11. °, n.º 2, desta diretiva que
um dos requisitos essenciais para a aplicação do regime de responsabilidade
estabelecido por essas disposições é a
identificação
de um operador que possa ser qualificado de responsável.
[11] José Joaquim Gomes Canotilho,
José, introdução ao direito do ambiente, Universidade aberta, 1998, pág. 51
[12] José Gomes Canotilho, introdução
ao direito do ambiente, pág. 52
[13] José Gomes Canotilho, introdução
ao direito do ambiente, pág. 53
[14] Disponível em https://dre.tretas.org/dre/85563/decreto-lei-239-97-de-9-de-setembro
[15]
José Ricardo Alvarez Vianna,
Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente, 2º edição, Curitiba, Juruá
editora, 2009, pág. 63
[16] José Gomes Canotilho, introdução
ao direito do ambiente, pág. 44
[17] Carla Amado Gomes, Introdução ao
direito do ambiente, AAFDL, 2012, Lisboa, pág. 70
[18]
Retirados do livro de José
Gomes Canotilho, introdução ao direito do ambiente, pág. 45- 46
[19] José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior,
Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente, 2000, del rey, belo
horizonte, pág. 317
Bibliografia
Amado
Gomes, Carla, Introdução
ao direito do ambiente, AAFDL, Lisboa, 2012
Alfredo de
Oliveira Baracho Júnior, José,
Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente, Del Rey editora, belo
horizonte, 2000
Guerra, Sidney, direito internacional ambiental,
Freitas Bastos Editora, rio de janeiro, 2006
Joaquim
Gomes Canotilho, José,
introdução ao direito do ambiente, Universidade aberta, 1998
Ricardo
Alvarez Vianna, José, Responsabilidade
civil por danos ao meio ambiente, 2º edição, Curitiba, Juruá editora, 2009
Maria da Assunção Cavalheiro, nº64 226
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