Análise do Acórdão C 444/21 de 29 de junho de 2023, relativo à designação de zonas especiais de conservação em território irlandês

Análise do Acórdão C 444/21 de 29 de junho de 2023, relativo à designação de zonas especiais de conservação em território irlandês

1. Introdução

A preocupação com o meio ambiente como um recurso finito e merecedor de proteção jurídica é relativamente recente. Através da análise da evolução do direito do ambiente, é possível constatar que por muitos anos os recursos naturais foram vistos pelo Estado como meros instrumentos de utilização económica. 

Apesar de no início do século XX terem sido desenvolvidos tratados sobre matéria ambiental, como a Convenção de Londres e a Convenção de Washington, só a partir dos anos 70 vê-se um avanço significativo na criação de legislações de cunho nacional e internacional em defesa do meio ambiente. 

O projeto mais marcante foi a Conferência de Estocolmo, em 1972, que reuniu pela primeira vez líderes de diversos países para discutirem a problemática ambiental. A conferência estabeleceu as bases iniciais da moderna política ambiental e iniciou um movimento de conscientização da escassez dos recursos naturais e da necessidade de preservá-los (1). 

Nesse âmbito, o crescimento da consciência ecológica difundiu-se na sociedade e tomou lugar em pautas de grande importância política, o que por sua vez motivou o desenvolvimento de legislações que visavam a proteção efectiva do meio ambiente. A defesa do ambiente passou assim a ser tratada não como um problema alheio às responsabilidades cíveis da sociedade, mas como uma temática de relevância institucional, individual e comunitária.

Analogamente, presenciou-se uma evolução gradativa do Direito Ambiental na União Europeia a partir da Conferência de Estocolmo (1972). O reconhecimento da importância da elaboração de uma política ambiental comum entre os Estados-Membros motivou a criação de um programa de ação (2). A partir deste momento, verifica-se o surgimento de diversos programas que acautelam a problemática ambiental, como o Primeiro (1973-1976), Segundo (1977-1981) e Terceiro (1983-1987) Programa de Ação Comunitária em Matéria de Meio Ambiente. Os diplomas comunitários a seguir passaram a referir expressamente a matéria do ambiente, com destaque para o título 'Ambiente' no Ato Único Europeu (1987).

Dentro desse contexto, o presente trabalho adentrará nas políticas ambientais atuais da União Europeia, com enfoque nas medidas de proteção e conservação dos habitats naturais e espécies nativas. Para o efeito, analisaremos o Acórdão C 444/21 de 29 de junho de 2023, que diz respeito à aplicação da Diretiva 92/43/CEE (Diretiva «Habitats»).

2. A Ação de Incumprimento 

A Comissão Europeia propôs uma ação de incumprimento no Tribunal de Justiça da União Europeia, nos termos do artigo 258º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, contra a República da Irlanda. A ação fundamenta-se em três principais pontos, designadamente: (i) a não designação de zonas especiais de conservação, no prazo de 6 anos, de 217 dos 423 sítios apontados pela Diretiva 2004/813/CE; (ii) o não estabelecimento de objetivos claros e detalhados de conservação específicos a cada um dos sítios de importância comunitária (140 de 432); (iii) a não adoção de medidas de conservação necessárias segundo os padrões impostos pela Diretiva 92/43/CC. Consequentemente, a Comissão considera que a República da Irlanda violou as disposições do artigo 4º/n.º 4 e do artigo 6º/n.º 1 da Diretiva 92/43/CE. 

Nesse âmbito, a Diretiva «Habitats» representa um dos pilares da legislação ambiental comunitária, na medida em que obriga os Estados-Membros a aplicarem medidas de proteção e conservação às diversas espécies de fauna e flora europeias. Em conjunto com a Diretiva Aves (Diretiva 79/409/CEE), as legislações proporcionam um quadro legislativo sólido essencial à preservação da biodiversidade ameaçada (3).

Dentre essas medidas, destaca-se a designação das Zonas Especiais de Conservação (ZEC) que visam a criação de uma rede ecológica de proteção, a Rede Natura 2000 (4). Como determina o artigo 4º/n.º 1 da Diretiva, cabe aos Estados-Membros propor, com base nos critérios estabelecidos no anexo III, uma lista de sítios onde encontram-se espécies nativas (anexo II) e habitats naturais (anexo I) em seu território. Em seguida, a lista deve ser enviada à Comissão no prazo máximo de 3 anos a partir da notificação da Diretiva, para que possa ser elaborado um projeto de lista dos Sítios de Importância Comunitária (n.º 2).

Analogamente, a primeira problemática do caso em apreço funda-se na etapa seguinte ao procedimento supracitado, isto é, na designação efectiva de um Sítio de Importância Comunitária em Zona Especial de Conservação. Isso porque o artigo 4º/n.º 4 dispõe que

A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no nº 2, o Estado-membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro (4).

Além disso, a Comissão aponta para outra violação do Estado, no que concerne ao artigo 6º/n.º 1 da mesma Diretiva:

Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados-membros fixarão as medidas de conservação necessárias , que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios (5).

Assim, a demandante alega que a Irlanda falhou em designar as Zonas Especiais de Conservação no prazo de seis anos, em fixar os objetivos de proteção e manutenção dos Sítios de Importância Comunitária e em cumprir as medidas de conservação da fauna e flora impostas pela Diretiva, o que justifica a propositura da presente ação (artigo 258º TFUE). 

3. A Designação de Zonas Especiais de Conservação

A primeira acusação proferida pela Comissão contra a Irlanda diz respeito à não designação das Zonas Especiais de Conservação. Cabe agora analisar os argumentos apresentados pelo Estado irlandês em sede de contestação e réplica. 

Primeiramente, a Irlanda sustenta que a designação de um Sítio de Importância Comunitária como Zona Especial de Conservação exige um procedimento complexo e demorado, pelo que um eventual incumprimento de prazos não resulta de uma falta de colaboração do Estado perante a Comissão, mas de um compromisso em realizar a qualificação da forma mais assertiva e segura possível.

Em adição, o demandado afirma que o direito irlandês oferece a proteção ambiental ao Sítios de Importância Comunitária exigida pela Diretiva «Habitats», de modo que o atraso no procedimento de designação como ZEC não iguale a uma falta de medidas de conservação da fauna e flora local.

Em resposta, a demandante afirma que as disposições nacionais de natureza protetiva invocadas pelo Estado quanto à conservação dos sítios não obedecem os requisitos mínimos impostos pela Diretiva «Habitats», de forma que a não designação resulte em consequências graves para a conservação dos territórios ameaçados. 

No que toca à complexidade do procedimento, a Comissão refere a proibição de um Estado-Membro de invocar legislação interna para justificar a inobservância de obrigações resultante do Direito da União.

A partir do exposto, o Tribunal afirmou que a existência de programas nacionais de conservação não dispensa o Estado-Membro de cumprir a obrigação formal de designação das ZEC's. Para o efeito, o Tribunal faz referência ao Acórdão de 5 de Setembro de 2019, Comissão/Portugal, em que esse Estado invocou os mesmos fundamentos apresentados pela Irlanda. Neste caso, Portugal foi condenado pelo incumprimento do mesmo artigo 4º/n.º 4 ao falhar na designação de 61 Sítios de Importância Comunitária como ZEC's. 

Em concordância, o TJUE adotou o mesmo entendimento e concluiu pela procedência da primeira acusação, isto é, do incumprimento por parte da Irlanda do artigo 4º/n.º 4 quanto à designação no prazo máximo de seis anos das Zonas Especiais de Conservação. 

4. A  Fixação de Objetivos de Conservação 

Além da obrigação de designação dos Sítios de Importância Comunitária como Zonas Especiais de Conservação, o artigo 4º/n.º 4 impõe também a fixação de objetivos detalhados de conservação. Quanto a isso, a Comissão alega que a Irlanda falhou em apontar tais objetivos num prazo de seis anos, enquanto que a última defende que o incumprimento deve-se aos atrasados causados pela Pandemia Covid-19. 

No que concerne à exigibilidade da fixação dos objetivos no prazo de seis anos, o Tribunal refere que apesar de o artigo 4º/n.º 4 não mencionar expressamente a obrigação de determinar os objetivos de conservação, deve-se entender que esta ação necessariamente precede a designação das ZEC's, na medida em que o estudo dos habitats e espécies em perigo só é assegurada através de norteadores claros e detalhados das prioridades ambientais em causa. 

Quanto ao argumento do atraso justificado pela Pandemia, o Tribunal não concede atenção à matéria, pelo que consideramos que o fundamento foi afastado em razão da imperatividade do prazo estabelecido na Diretiva. Entretanto, cabe questionar se a pandemia não deveria ter sido considerada neste contexto, tendo em vista os efeitos catastróficos causados pelo Covid-19 em todo o mundo. 

Isso porque a pandemia impossibilitou o funcionamento normal das atividades públicas e exigiu o redirecionamento de fundos para a saúde pública; ou seja, a alteração das circunstâncias mostrou-se tão intensa e duradoura que um eventual atraso no cumprimento de prazos não deveria ser visto como um incumprimento substancial e gravoso da obrigação em causa. Nesse sentido, constata-se que à data da contestação (pós pandemia), 371 sítios já dispunham de objetivos de conservação e, à data da tréplica, todos os objetivos já haviam sido fixados. 

Apesar disso, o TJUE sustenta que a acusação deduzida pela Comissão contra a Irlanda, com base na violação da obrigação de fixação de objetivos de conservação no prazo de seis anos, é procedente.

5. A Adoção de Medidas de Conservação 

A terceira e última acusação apresentada pela Comissão contra a República da Irlanda diz respeito à obrigação de adoção de medidas de conservação imposta pelo artigo 6º/n.º 1 da Diretiva «Habitats». A demandante alega que a demandada não adotou qualquer medida em relação a 230 SIC's e que as medidas estabelecidas quanto aos outros (149) sítios são consideradas insuficientes perante os padrões impostos pela Direita. 

No mais, a Comissão remete para o ponto anteriormente referido quanto à fixação dos objetivos, ressaltando a inadmissibilidade da adoção de medidas de conservação de (44) sítios antes da fixação dos objetivos. Assim, a Instituição procura evidenciar um comportamento recorrente da demandada em desrespeitar as políticas ambientais da União Europeia, na medida em que essa incumpriu inúmeras vezes os prazos legalmente estabelecidos e, quando os cumpriu, ofereceu medidas insatisfatórias. 

5.1. Escopo das medidas de conservação

Dentro deste contexto, a Comissão inicialmente explicita a particularidade de as medidas de conservação serem ''fixadas em função de cada espécie e de cada tipo de habitat presente em cada um dos sítios em causa''. Esta afirmação foi contestada pela Irlanda e, nesta fase do processo, pela República Federal da Alemanha, interveniente em apoio à demandada.

A Alemanha apresenta jurisprudência do próprio TJUE no qual o mesmo considerou ser suficiente o estabelecimento de medidas de conservação em função das exigências ecológicas de cada espécie e habitat, de modo a dispensar um estudo pormenorizado e individual a cada sítio e espécies lá presentes, desde que os objetivos de proteção sejam observados.

Designadamente, o Acórdão de 7 de dezembro de 2000, Comissão/França (C 374/98, EU:C:2000:670, n.º 20) concluiu pela desnecessariedade da elaboração de disposições específicas para cada espécie quando a proteção dessas seja assegurada por regulamentações nacionais.

À vista disso, somos do entendimento apresentado pela Alemanha e pela Irlanda  quanto ao preenchimento do disposto no artigo 6º/n.º 1, no que toca à elaboração de medidas por espécie e por habitat, e não por sítio. Entretanto, cabe averiguar se as medidas efectivamente implementadas protegem as espécies e habitats ameaçados.

5.2. A relação entre os objetivos e as medidas de conservação

Em seguimento, a Comissão debruça sobre a imprescindibilidade de a fixação de objetivos ter lugar antes da implementação de medidas de conservação. Isso porque 

Os objetivos de conservação definem os parâmetros que permitem avaliar se as medidas de conservação atingem esses         objetivos. Se os objetivos de conservação fossem estabelecidos posteriormente às medidas de conservação, haveria o risco de         esses objetivos se limitarem a refletir  medidas de conservação previamente definidas.

Por outro lado, a Irlanda e a Alemanha argumentam que a declaração de incumprimento não pode basear-se tão somente na ordem de acontecimento dos factos, pois assim um Estado-Membro poderia ver-se forçado a afastar medidas eficazes e que preenchem os critérios materiais da norma apenas por razões de ordem procedimental. 

Sobre esta questão, o Tribunal evidencia que mesmo na eventual verificação do quadro equacionado, ainda recai sobre a demandada o ónus de fornecer elementos suficientemente detalhados e fundamentados de que as medidas implementadas estão de acordo com os parâmetros materiais do artigo 6º/n.º 1. 

No presente caso, o Tribunal entende que isso não se verifica, na medida em que a demandada falhou em comunicar as medidas de conservação de 230 sítios, mas (principalmente) adotou medidas incompletas e de insuficiente aplicação prática quanto a 149 sítios (de 193), pelo que as obrigações derivadas do artigo 6º/n.º 1 não foram cumpridas. 

5.3. Incumprimento geral da Diretiva «Habitats»

Por fim, a Comissão pede que o TJUE condene a República da Irlanda pelo incumprimento recorrente e generalizado das disposições de proteção e conservação ambientais impostas pela Diretiva «Habitats».

A Instituição fundamenta o seu pedido na alegada violação sistemática das obrigações derivadas dos artigos 4º/n.º 4 e 6º/n.º 1 e na insuficiência e imprecisão da maior parte das medidas de conservação oferecidas pelo Estado-Membro. 

Para fins de demonstração, a Comissão apresenta uma análise geral da situação das lagunas costeiras, das turfeiras de cobertura e do mexilhão perlífero de água doce, com o objetivo de constatar-se que o programa de conservação a ser implementado não oferece resultados positivos no que toca à manutenção e reestruturação do habitat natural das espécies ameaçadas. 

Como meio de defesa, a Irlanda, obtendo o apoio da Alemanha, acusa a Comissão de estabelecer um nível exaustivo e inalcançável de proteção aos Sítios de Importância Comunitária, de forma que os Estados-Membros estejam sempre fadados a incumprir os objetivos e medidas de conservação determinados pela União. 

Em resposta ao apresentado, o Tribunal inicialmente destacou que o disposto nos artigos da Diretiva «Habitats» tem caráter imperativo, pelo que não é concedida aos E.M. qualquer margem de apreciação quanto à forma de cumprimento das obrigações. 

Entretanto, o Tribunal entende que a Comissão não ofereceu provas suficientes que a demandada incorreu em um incumprimento geral e persistente das suas obrigações ambientais, visto que apresentou apenas ''simples presunções ou causalidades esquemáticas''.

6. Decisão do Tribunal 

Com fundamento no exposto, o Tribunal de Justiça da União Europeia concluiu pela procedência das acusações intentadas pela Comissão contra a República da Irlanda, designadamente a não designação como Zona Especial de Conservação de 217 dos 423 Sítios de Importância Comunitária (artigo 4º/n.º 4 Diretiva «Habitats»), a não fixação de objetivos detalhados de conservação para 140 de 423 SIC's (artigo 4º/n.º 4 Diretiva «Habitats») e a não adoção de medidas de conservação que obedeçam aos padrões da Diretiva (artigo 6º/n.º 1 Diretiva «Habitats»).

Notas de rodapé

1. Priscila Nogueira Calmon de Passos. ''A Conferência de Estocolmo como ponto de partida para a proteção internacional do meio ambiente''. Revista de Direitos Fundamentais & Democracia, Vol. 6 (2009).

2.  ''Política ambiental: princípios gerais e quadro de base.'' Parlamento Europeu.

3. ''The Habitats Directive: EU measures to conserve Europe’s wild flora and fauna''. European Comission.

4. Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas. ''ZEC - Zonas especiais de Conservação, em Portugal continental''.

5. Art. 4 (4), Diretiva «Habitats».

6. Art. 6 (1), Diretiva «Habitats». 

7. C 261/18, EU:C:2019:955, n.º 89.

8. C 444/21, EU:C:2023:524, n.º 75. 

9. Apesar de o caso dizer respeito à aplicação da Diretiva Aves, o mesmo raciocínio pode ser transposto à Diretiva «Habitats». 

10. C 444/21, EU:C:2023:524, n.º 99.

11. C 444/21, EU:C:2023:524, n.º 167.

 

        Bibliografia

Nogueira Calmon de Passos, Priscila. ''A Conferência de Estocolmo como ponto de partida para a proteção internacional do meio ambiente''. Revista de Direitos Fundamentais & Democracia, Vol. 6 (2009).

Jackson, L.R Jackson. ''The Required Standard of Protection under the EU's Habitats Directive Prior to a Site's Adoption as a Site of Community Importance''. Journal of Environment Law, 2014, 26, 495-506.

Curmei, Maria-Mirela e Kurrer, Christian. ''Política Ambiental: princípios gerais e quadro de base''. Parlamento Europeu, Outubro de 2023.

''The Habitats Directive: EU measures to conserve Europe’s wild flora and fauna''. European Comission. Disponível em: https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/habitats-directive_en.

''ZEC - Zonas especiais de Conservação, em Portugal continental''. Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas. Disponível em: https://www.icnf.pt/conservacao/redenatura2000/zec/zec.

Acórdão de 29 de Junho de 2023, Comissão/Irlanda, C 444/21, EU:C:2023:524.

Acórdão de 12 de novembro de 2019, Comissão/Irlanda, C 261/18, EU:C:2019:955.

Acórdão de 5 de setembro de 2019, Comissão/Portugal, C 290/18, EU:C:2019:669.

Acórdão de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Grécia, C 849/19, EU:C:2020:1047.

Acórdão de 7 de dezembro de 2000, Comissão/França (C 374/98, EU:C:2000:670.