A obtenção de licença para a operação
de incineração ou coincineração de resíduos envolve a decisão sobre a autorização
da instalação associada ao desenvolvimento dessa operação e inspeção prévia à emissão
da decisão final sobre a autorização da gestão de resíduos em questão.
O pedido de licença é realizado
conforme estipulado no Decreto-Lei nº75/2015, de 11 de maio, na sua versão atual,
que aprova o Regime de Licenciamento Único de Ambiente (LUA). O requerente
apresenta o pedido de forma digital, através do módulo LUA no Sistema Integrado
de Licenciamento de Ambiente.
A decisão sobre o pedido é sempre da competência da APA (Agência Portuguesa do Ambiente), que emite as seguintes decisões:
1. Decisão de autorização da instalação (aprovação do projeto de execução e de exploração) e Licença de Exploração, no caso do procedimento autónomo;
2. Decisão de autorização da instalação (aprovação de execução e de exploração) e definição das condições de exploração, a serem integradas na Licença Ambiental ou no Título de Exploração do estabelecimento, no caso do procedimento articulado.
Existem dois procedimentos de
licenciamento, dependendo da atividade:
1. Procedimento autónomo, analisado e decidido pela APA, em até 60 dias, para instalações cuja atividade económica principal é classificada, segundo a Classificação Portuguesa de Atividade (CAE) ao abrigo do Decreto-Lei nº.381/2007, de 14 de novembro, com os seguintes códigos:
i) 38211 – Tratamento e eliminação de resíduos inertes;
ii) 38212 – Tratamento e eliminação de outros resíduos não perigosos;
iii) 38220 – Tratamento e eliminação de resíduos perigosos;
iv) 39000 – Descontaminação e atividades similares.
2. Procedimento articulado, para estabelecimento cuja CAE principal não envolve o tratamento de resíduos (incluindo todos os estabelecimentos industriais). Nesse caso, a APA analisa e decide apenas sobre a instalação que realiza a incineração ou coincineração de resíduos, emitindo, em até 45 dias, um parecer com as condições de exploração a serem incluídas na Licença Ambiental ou no Título de Exploração.
A alteração da instalação de
incineração ou coincineração de resíduos é solicitada pelo operador à EC, que,
no caso do procedimento articulado (quando a APA não é a EC), solicita à APA a emissão
de parecer.
Consideram-se alterações da instalação:
a) A modificação da operação de gestão de resíduos R1 (utilização principal como combustível ou outro meio de produção de energia) para D10 (incineração em terra), ou vice-versa.
b) O tratamento de resíduos perigosos, classificados conforme a Lista Europeia de Resíduos (LER), não contemplados na autorização vigente;
c) O tratamento de resíduos não perigosos, classificado conforme a LER, não contemplados na autorização vigente, que impliquem uma alteração nos equipamentos da instalação ou atividade;
d) O aumento da área ocupada pela instalação ou atividade que exceda em mais de 30% a área ocupada à data de emissão da licença, ou caso ocorra um aumento superior a 30% na quantidade de resíduos geridos.
Considera-se uma alteração substancia quando:
a) O operador de uma instalação de incineração ou coincineração de resíduos não perigosos prevê uma alteração que implique a incineração ou coincineração de resíduos perigosos;
b) Qualquer modificação ou ampliação que resulte, no mínimo, num aumento de capacidade igual ao valor dos limiares estabelecidos para as operações de incineração ou coincineração de resíduos no anexo I do DL nº127/2013.
As alterações substanciais exigem
um novo procedimento de licenciamento.
O início de exploração da instalação
depende de vistoria conforme.
Passando para o acórdao sub judice, a coincineração de resíduos industriais perigosos em Portugal tem enfrentado uma série de desafios jurídicos e institucionais. Em 2000, o governo português tentou implementar essa prática, mas encontrou forte oposição da AR, resultando em conflito entre diferentes órgãos constitucionais. Atualmente, a resistência vem dos tribunais, acionados por autoridades municipais preocupadas com os impactos dessa prática.
Um caso emblemático dessa resistência é a decisão do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCANorte), que confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Coimbra. A decisão do TAF baseou-se no “princípio da precaução”, um conceito jurídico que determina que, na ausência de certeza científica sobre os riscos de uma determinada atividade, deve-se optar pela opção menos arriscada para a saúde pública e o meio ambiente. No entanto, essa interpretação do princípio da precaução levanta dúvidas significativas, especialmente em termos processuais.
Uma das principais controvérsias gira em torno da alegada “inversão do ónus da prova” que o princípio da precaução implicaria. Tradicionalmente, em processos jurídicos, cabe ao autor da ação provar que a atividade em questão é prejudicial. No entanto, sob o princípio da precaução, essa responsabilidade poderia ser invertida, exigindo que os defensores da coincineração provem que a atividade não é prejudicial. Essa mudança é contestada por alguns juristas, que argumentam que tal inversão pode ser injusta e processualmente inadequada.
Apesar de o TCANorte ter descartado a teoria da precaução em si, a decisão manteve, de forma contraditória, a lógica de “facto notório” associada aos riscos da coincineração. Isso significa que o tribunal considerou os riscos da coincineração como algo amplamente reconhecido e indiscutível, dispensando a necessidade de prova formal. Com base nisso, o tribunal confirmou a suspensão da eficácia do despacho ministerial que dispensava a avaliação de impacto ambiental das operações de coincineração na cimenteira de Souselas, conforme previsto no 514º CPC.
Essa decisão reflete uma postura cautelosa dos tribunais em relação à coincineração, priorizando a proteção ambiental e a saúde pública, mas também levanta questões importantes sobre a aplicação e interpretação do princípio da precaução no contexto jurídico português.
Pois bem, temos dois pontos a serem abordados: 1. Significado processual da “precaução”; 2. Alegada inversão do ónus da prova induzida pelo “princípio da precaução”.
I) Significado processual da "precaução":
O “princípio da precaução” é um conceito jurídico ambiental consagrado no art.15º da Declaração do Rio de 1992. Este princípio sugere que, na ausência de certeza científica sobre os riscos potenciais de uma atividade, devem ser adotadas medidas preventivas para evitar danos graves e irreversíveis ao meio ambiente. Em Portugal, a primeira definição legislativa deste princípio está presente no art.3.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 58/2006 (Lei da Água), que estabelece que medidas preventivas devem ser tomadas mesmo sem certeza científica sobre a relação causa-efeito entre a atividade e o dano ambiental.
A aplicação do princípio da
precaução no contexto processual é vista de forma distinta por diferentes
doutrinadores. Enquanto alguns consideram que o princípio deveria se restringir
às orientações políticas, outros argumentam que ele pode afetar significativamente
o papel do juiz e as decisões judiciais, levando a uma possível substituição da
administração pública pelo judiciário na proteção ambiental e sanitária.
Processualmente, o princípio da precaução é relevante tanto em ações de responsabilidade como na justiça cautelar. Em ambos os casos, a dúvida sobre a causa de um dano ou a possibilidade de sua ocorrência deve ser decidida a favor da proteção ambiental e da saúde pública. Isso significa que o juiz pode decidir contra o agente presumível da ameaça mesmo que não haja provas concretas do dano, desequilibrando o balancing process previsto no art.120.º, n.º 2, do CPTA e no art. 387.º, n.º 2, do CPC.
Em termos de responsabilidade civil, especialmente no âmbito da responsabilidade aquiliana, a aplicação do princípio da precaução como critério decisório pode conflitar com o padrão de diligência do "bonus pater familiae" definido no art.487.º, n.º 2, do Código Civil.
A aplicação do princípio da precaução como critério de decisão só se justifica em situações de dúvida caracterizada sobre a existência ou os efeitos de um risco específico. Neste contexto, é essencial que o requerente da providência cautelar ou o autor na ação de responsabilidade defina claramente o objeto do pedido, apresentando provas sumárias ou completas dos riscos alegados.
II) Alegada inversão do ónus da prova:
Uma das consequências mais
discutidas do princípio da precaução é a alegada inversão do ônus da prova,
onde o potencial poluidor seria responsável por demonstrar que sua atividade
não representa um risco para a saúde pública ou o meio ambiente. Isso significa
que o autor da ação apenas precisa levantar a dúvida sobre os riscos, enquanto
o réu deve fornecer provas convincentes para afastar essas dúvidas.
Embora o direito reconheça a possibilidade de inversão do ônus da prova, isso geralmente requer uma base legal explícita ou uma convenção válida (art. 344.º do Código Civil). Essa inversão deve ser necessária e proporcional, respeitando o direito ao processo equitativo e à igualdade de armas, conforme o art. 20.º, n.ºs 1 e 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).
No caso específico da c-incineração em Souselas, nem o TAF de Coimbra nem o TCA Norte seguiram corretamente o procedimento processual devido. O Município de Coimbra não apresentou provas sumárias suficientes para caracterizar o periculum in mora, e os juízes aceitaram uma autogeração da dúvida sobre os riscos sem exigir provas adequadas, violando os princípios do processo equitativo e da imparcialidade.
A decisão do TCANorte é criticada por não corrigir o erro do TAF, que não exigiu prova sumária dos fundamentos do pedido. O tribunal reconheceu a necessidade de prova sumária mas, contraditoriamente, não aplicou esse requisito adequadamente.
Diana Sousa, nº64829
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