Durante a audiência de julgamento do Processo N.º 1234.T8.LSB, do dia 28 de maio de 2024, a Agência Portuguesa do Ambiente alegou:
O projeto para construção da Central Fotovoltaica Fernando Pessoa destina-se ao aproveitamento da energia solar para produção de energia elétrica, no distrito de Setúbal. Tem como objetivo a produção de energia elétrica a partir de uma fonte renovável e não poluente, o sol. Através deste projeto pretende-se obter uma diversificação das fontes energéticas do país, o que se refletirá numa segurança do abastecimento e autonomia do país.
Este projeto permitirá também cumprir os compromissos assumidos pelo Estado Português no que concerne ao respeito pela produção de energia a partir de fontes renováveis e à redução da emissão de gases com efeito de estufa. Aqui importa referir o Plano Nacional de Energia e Clima para 2030 (PNEC 2030) que estabelece metas muito ambiciosas para a próxima década, em particular, a redução da dependência energética para 65%, a introdução de 47% de renováveis no consumo de energia e de 80% de renováveis no consumo de eletricidade.
A concretização deste projeto configura um contributo aproximado de 3% para a percentagem de energia que, face aos anteriores valores, distanciam Portugal dos objetivos para 2030.
Assim, o presente projeto justifica-se por se enquadrar no cumprimento das principais linhas de orientação do Governo, contribuindo para alcançar as referidas metas e para o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal no contexto das políticas europeias de combate às alterações climáticas.
Relativamente ao licenciamento, a Agência Portuguesa do Ambiente argumenta que a Central Fernando Pessoa cumpriu todas as fases do mesmo. O pedido foi devidamente instruído com os elementos listados nas várias alíneas do Artigo 35.º/1 do Decreto-Lei 127/ 2013 de 30 de Agosto. Sendo o pedido instruído remetido no prazo de três dias à Agência Portuguesa do Ambiente, de acordo com o Artigo 35.º/4.
Na fase de instrução a Agência Portuguesa do Ambiente analisou o pedido passando o mesmo pelas fases de análise preliminar, avaliação técnica e a consulta pública.
Na subfase da análise do pedido, nos termos do Artigo 37.º do DL 127/2013 de 30 de agosto, a Agência Portuguesa do Ambiente confirmou que o pedido se encontrava devidamente instruído, cumprindo o devido prazo de 15 dias (Artigo 37.º n.º1). Desta forma, decidiu-se avançar para as próximas subfases de instrução, não se verificando quaisquer causas de indeferimento liminar do pedido já referidas.
Relativamente à avaliação técnica (Artigo 38.º), visa garantir uma abordagem integrada e efetiva de todas as vertentes ambientais, de acordo com as informações que nos foram transmitidas e instalações físicas necessárias ao desenvolvimento desta fase (Artigo 38.º n.º2). Nesta fase no que diz respeito ao abate florestal de 1,5 milhões de árvores, o projeto aprovado incorpora a diminuição das áreas de eucaliptos a abater, através da desocupação de áreas com elementos de projeto, aproximadamente em 120 hectares, e a substituição de áreas com eucaliptal por espécies autóctones.
No que toca à consulta pública esta foi assegurada pela Agência Portuguesa do Ambiente, em articulação com a entidade coordenadora, permitindo garantir a informação e a participação do público interessado no procedimento.
É nesta fase de consulta pública, nos termos do Artigo 39.º, que a Agência Portuguesa do Ambiente, relativamente aos pareceres desfavoráveis, ditou alterações ao projeto, levando nomeadamente à redução da área, permitindo ir ao encontro das preocupações expressas durante esta mesma fase do processo de licenciamento.
Na fase da decisão, fase final do procedimento, a Agência Portuguesa do Ambiente deu por terminada a ponderação dos elementos apresentados para a emissão da licença ambiental. Ponderando devidamente as MTD (Melhores Técnicas Disponíveis) e os VLE (Valores Limite de Emissão). Considerando como deferimento expresso, com conteúdo obrigatório previsto nos Artigos 40.º n.º3 do DL, considerando que foram ouvidos todos os interessados e as devidas alterações foram feitas de acordo com a fase de instrução.
No que concerne aos pareceres, o Professor Diogo Freitas do Amaral entende que estes são atos instrumentais opinativos elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais de natureza consultiva. Além do mais, podem ser obrigatórios ou facultativos e vinculativos ou não vinculativos, “consoante a lei imponha ou não a necessidade de as suas conclusões serem seguidas pelo órgão decisório competente”.
No nosso caso é possível aplicar-se o Artigo 91.º n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo, que dispõe que os pareceres, regra geral, são obrigatórios e não vinculativos, visto não existir nenhuma regra especial que disponha o contrário. Desta forma, os pareceres apresentados (negativos do Instituto da Conservação da Natureza e Florestas e do Laboratório Nacional de Energia e Zoologia) são obrigatórios, e não vinculativos, ou seja, a Agência Portuguesa Ambiente não estava obrigada a seguir o sentido dos pareceres emitidos pelas entidades referidas.
Relativamente à impugnação da licença ambiental com fundamento na violação do princípio do desenvolvimento sustentável, é utilizado o argumento de que os custos ambientais superam em larga medida os benefícios económicos da mesma.
O princípio em questão encontra-se tutelado no Direito Europeu, nos Artigos 3.º n.º 3 do Tratado da União Europeia e no Artigo 11.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia. Encontra-se também consagrado no Artigo 66.º n.º2 2 alínea d) e f) da Constituição da República Portuguesa. No plano infraconstitucional é também mencionado no Artigo 3.º alínea a) da Lei de Bases do Ambiente, consistindo num princípio que segundo o Professor Vasco Pereira da Silva obriga a uma “ponderação das consequências para o meio ambiente de qualquer decisão jurídica de natureza económica”.
A construção da Central Fotovoltaica Fernando Pessoa tem como objetivo a redução da dependência energética externa, permitindo atingir a meta fixada no plano nacional energia e clima, bem como o abastecimento de eletricidade de um elevado número de habitações.
A aprovação da licença tem também como consequência a criação de inúmeros postos de trabalho, dinamizando a economia local, desta maneira não nos é possível compreender o argumento da violação do princípio do desenvolvimento sustentável, visto que a longo prazo, a construção da central trará inúmeras vantagens ambientais e económicas para a região, face às consequências para o meio ambiente.
No que respeita à (possível) ligação entre o licenciamento e as necessidades de produção de energia para abastecer outro grande empreendimento, a instalar em Sines, esta está ainda em investigação pelas autoridades judiciárias, ou seja, ainda não foi provada e não se entende como é que essa ligação seria fundamento para a impugnação deste licenciamento. Isto porque, como sabemos, para que seja possível a impugnação de um ato administrativo, este tem de padecer de alguma anulabilidade ou nulidade.
Leia-se o Artigo 50.º n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que refere que a impugnação de um ato administrativo tem de ter por objeto a declaração da sua nulidade ou anulabilidade. Não parece que tenha sido provada a existência de nenhuma das duas.
Vale lembrar aqui a teoria dos cinco vícios do ato administrativo, são eles a usurpação de poder, a incompetência, o vício de forma, a violação de lei e o desvio de poder. Não foi provado que essa alegada ligação entre o licenciamento em questão e o empreendimento a instalar em Sines se consubstancie na prática de um ato que padeça de nenhum destes vícios, que podem gerar anualidade ou nulidade, conforme dispõem os Artigos 161 e ss do Código do Procedimento Administrativo. Logo, essa possível ligação não pode ser fundamento da impugnação do ato administrativo.
Quanto ao argumento utilizado pela contraparte, sobre a eventual violação da reserva ecológica nacional consideramos neste caso que o abate de árvores é uma medida que respeita integralmente o princípio da proporcionalidade, que pauta toda a atuação administrativa. Este princípio tem três dimensões essenciais: A adequação, que se encontra preenchido, uma vez que o abate de árvores é uma medida idónea ao fim que se pretende atingir, que é o desimpedimento de espaço com vista à construção de uma central solar. A necessidade, uma vertente que não suscita problemas no caso, uma vez que esta é a medida menos gravosa daquelas que são idóneas a alcançar este fim, em abstrato. Por fim, este princípio tem também a vertente do equilíbrio, ou da proporcionalidade em sentido estrito, que impõe que os benefícios que se espera alcançar de uma medida administrativa superem os custos materiais que ela trará, veja-se o Artigo 7.º n.º2 do Código do Procedimento Administrativo. E, neste caso, verifica-se esta superação, uma vez que se tivermos em conta que esta central irá gerar cerca de 3 mil postos de trabalho, algo que contribuirá, em muito, para o desenvolvimento local; se considerarmos também que a central terá a capacidade de fornecer energia limpa, barata e de produção local suficiente para responder às necessidades anuais de cerca de 430 mil residências; chegamos à conclusão de que estes benefícios são muito superiores à desvantagens do abate de árvores, ou seja, o abate das árvores é uma medida proporcional
Relativamente aos problemas suscitados pela contraparte, seja a alegada violação dos pareceres, o abate das árvores, e a suposta ligação entre este licenciamento e outro empreendimento, não ficou demonstrado que este ato administrativo (o diferimento da licença ambiental), seja impugnável. Isto porque para que um ato seja impugnável, como já referimos, tem de ser nulo ou anulável, por força do Artigo 50.º n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e não se provou que houvesse nenhum vício capaz de gerar os desvalores da anulabilidade ou nulidade nos termos dos Artigos 161 e seguintes do CPA.
Além do mais, há que ter em conta, aqui, o DL 166/2008. Se, por um lado, o diploma sugere a interdição de ações de iniciativa pública ou privada que se traduzam em destruição de revestimento vegetal, através de “obras de urbanização, construção e ampliação” (artigos 20.º, al. b) e 27.º, n.º 1 do referido Decreto), por outro, que esta proibição se torna ineficaz perante uma ação de relevante interesse público (artigo 21.º do Decreto-Lei), como a que analisamos de momento. Logo, o abate de árvore é, in casu, admissível.
Associação Portuguesa do Ambiente,
Os Advogados,
Camila Sobral
Diana Sousa
Inês Mota
Matilde Rito,
Maria Augusta Queimado
Miguel Sustelo
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