A TUTELA PENAL E CONTRAORDENACIONAL DO AMBIENTE À LUZ DA ANÁLISE JURISPRUDÊNCIAL
Processo: 3061/22.8T8STS.P1
Data do acórdão: 15/11/2023
Relator: Maria Deolinda Dionísio
I. QUESTÃO JURÍDICA
O acórdão em análise levanta as seguintes questões:
1. O acidente ocorrido é passível de ser configurado como um acidente ambiental? Houve dano ambiental? Se sim, em que termos?
2. Como é que deve ser interpretado o conceito “acidente grave” à luz da licença ambiental emitida pela APA e que é titular a arguida?
3. A arguida estava obrigada a comunicar à APA a ocorrência do acidente que teve lugar nas suas instalações? A não comunicação do acidente à Associação Protetora do Ambiente, doravante designada por APA, pode ser passível de ser considerada uma contraordenação?
4. Houve violação das condições de licenciamento previamente estabelecidas pela licença ambiental concedida à arguida?
II. FACTUALIDADE
§ A arguida dedica-se ao fabrico de lã de rocha, tendo 64 colaboradores ao seu encargo;
§ Desenvolve a sua atividade com recurso a três modalidades de energia/combustível: energia elétrica, coque de carvão e gás natural;
§ As emissões atmosféricas são controladas através de uma chaminé fixa que se encontra instalada na fábrica;
§ A arguida é titular de uma licença ambiental, na qual estão estabelecidas as condições da laboração em termos de prevenção e controlo integrado da poluição;
§ A licença ambiental foi concedida a 20 de março de 2015;
§ Um ano e pouco depois, ou seja, a 23 de Março de 2016, as instalações da arguida foram alvo de um incêndio, mais concretamente na câmara de filtragem de resíduos;
§ O acidente deveu-se a uma avaria na sonda de controlo da temperatura;
§ A laboração foi interrompida durante o incidente e só foi retomada passados 8 dias após o acidente;
§ O incêndio foi combatido com recurso a várias equipas de bombeiros da zona da fábrica;
§ A arguida não comunicou à Agência Portuguesa do Ambiente, doravante designada de APA, a ocorrência do incêndio acima referido;
§ No dia 7 de Julho de 2016, a referida fábrica foi alvo de fiscalização por parte do Núcleo de Proteção do Ambiente da GNR de Santo Tirso.
III. DIREITO
Há umas décadas, o ambiente era visto como algo quase intocável, uma realidade quase não finita que não preocupava o Ser Humano nem o Direito. No entanto, atualmente, essa visão sobre o Ambiente mudou e vemos, frequentemente, o ambiente a ser lesado através de várias condutas humanas, voluntárias e involuntárias, pelo que se tornou imperioso e fundamental implementar um conjunto de mecanismos que permitissem assegurar o bem jurídico Ambiente. O Direito tem-se preocupado cada vez mais com o ambiente e os mecanismos da tutela penal e contraordenacional representam dois mecanismos sancionatórios que têm por objetivo “a reação punitiva da ordem jurídica contra agressões ambientais”.[1] Surgiram da necessidade de criminalizar condutas que se apresentam como lesivas do ambiente.
De acordo com a professora Carla Amado Gomes, o facto de o bem jurídico Ambiente ser um bem coletivo e impessoal, isto é, impossível de apropriação individual contribuiu para que este bem jurídico fosse “um fraco candidato à tutela penal”. No entanto, essa visão, como se referiu anteriormente, tem sido alvo de evolução. O sistema começou a entender que um Ambiente saudável é essencial para a vida de todos os seres vivos e que o mesmo só podia ser alcançado ou salvaguardado através da imposição de um conjunto de regras e medidas, facto este que veio justificar a opção pela tutela penal e também da tutela contraordenacional. O bem jurídico Ambiente está protegido e consagrado constitucionalmente no artigo 66.º da Constituição, pelo que “tem dignidade para ser penalmente tutelado”.[2]
O Direito do Ambiente, à luz da Lei de Bases do Ambiente – Lei 11/87, de 7 de Abril – tem como principal finalidade evitar a ocorrência de danos ambientais e proteger as componentes naturais que dele fazem parte. De acordo com a Professora Carla Amado Gomes, o artigo 6.º da LBA contém o princípio de proibição sob reserva de permissão, através do qual se vida “evitar impactos intoleráveis que possam redundar em danos ecológicos”.[3] À luz da Lei de Bases do Ambiente, mais precisamente nos termos do artigo 6.º da Lei 11/87, de 7 de Abril, verificamos que o Direito do Ambiente tem como principal finalidade a proteção das componentes ambientais naturais.
A punição contraordenacional (e criminal) de condutas lesivas do ambiente encontra a sua justificação constitucional no direito fundamental ao ambiente, consagrado no artigo 66.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e, bem assim, nas alíneas d) e e) do artigo 9.º, onde vêm reconhecidas como tarefas fundamentais do Estado a promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo e a defesa da natureza e do ambiente
“O Ambiente não pode contar apenas com a tutela sancionatória penal”, esta anda de mãos dadas com a tutela contraordenacional, uma vez que a primeira só dever ter lugar quando estejam em causa ofensas mais graves. Estes dois institutos jurídicos são complementares e não auto-excludentes. A este propósito importa fazer referência ao Regime Geral das Contraordenações, nomeadamente ao artigo 32.º do DL 433/82, de 27 de Outubro. Para infrações ambientais que se afigurem de reduzida dimensão é-lhes aplicável o regime das contraordenacionais, que se traduz na condenação ao pagamento de uma coima. De acordo com a visão desta autora, a proteção do ambiente não pode reduzir-se apenas e só à tutela contraordenacional, considerando que a tutela penal é essencial para se punir os danos ambientais graves. Para sustentar a sua posição a autora recorre ao princípio da proporcionalidade na vertente da proibição do défice. As grandes empresas estariam, por exemplo, dispostas a pagar elevadas coimas pelo crime ambiental cometido, se desse crime resultassem elevados benefícios económicos para a empresa, razão pela qual se justifica o mecanismo da tutela penal.
O Ac. Do Tribunal da Relação de Évora, proferido em 10/01/2023 no âmbito do processo n.º 179/21.8T8RMR.E1, com o qual concordamos, afirma que “a punição criminal e contraordenacional da prática de condutas que se apresentem como lesivas do ambiente encontram o seu fundamento e justificação constitucional no artigo 66.º/1 da Constituição quando o legislador afirma “Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado”. De acordo com o artigo 9.º/1/e) da Constituição, é tarefa fundamental do estado assegurar o bem-estar e a qualidade de vida dos cidadãos e a defesa da natureza e do ambiente. A tutela do ambiente e dos bens jurídicos conexos com ele é feita tanto pelo Direito Penal como pelo Direito Contraordenacional. A tutela penal do ambiente assume-se como sendo uma responsabilidade repressiva que tem por base os ilícitos criminais previstos no artigos 274.º, 278.º, 279.º, 279.º-A, 280.º e 281.º do Código Penal enquanto que a tutela contraordenacional carateriza-se por ser uma enquanto responsabilidade repressiva baseada em ofensas administrativas por violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente para qual se comina uma coima (Lei-quadro das contraordenações ambientais, aprovada pelo Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto). “A prevenção de perigos e eventuais danos que possam vir a incidir sobre bens ambientais, como os que advêm das operações de gestão de resíduos, constitui justamente um dos fundamentos para o estabelecimento de ilícitos contraordenacionais em matéria ambiental, ainda que o comportamento punível se traduza na inobservância de regras procedimentais e, na aparência, burocráticas”.[4]
A APA é a autoridade competente para a aplicação do regime da responsabilidade ambiental. Há lugar à aplicação do regime da responsabilidade ambiental sempre que de uma certa atividade resultem danos ambientais ou ameaças iminentes desses danos, nos termos do artigo 11.º/a) e b), respetivamente, do DL 147/2008, de 29 de julho. Por sua vez, consideram-se danos ambientais os danos causados à espécies e habitats naturais protegidos, à água e ao solo. A atividade inclui toda a “atividade económica, independentemente do seu caráter público ou privado, lucrativo ou não, abreviadamente designada atividade ocupacional”.[5]
O Regime da Responsabilidade Ambiental aplica-se aos danos ambientais e às ameaças iminentes desses danos (na aceção das alíneas e) e b), respetivamente, do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho, na sua redação atual), causados em resultado do exercício de uma qualquer atividade desenvolvida no âmbito de uma atividade económica, independentemente do seu carácter público ou privado, lucrativo ou não, abreviadamente designada atividade ocupacional.
Analisando o caso em apreço, importa referir que o fabrico de lã de rocha corresponde a uma exploração que está sujeita a licença, nos termos do artigo DL n.º 173/2008, de 26 de agosto. Este diploma estabelece um regime jurídico que tem como principal escopo estabelecer um conjunto de regras relativas à prevenção e controlo da poluição, por forma a assegurar que não há aumento dos níveis de poluição e salvaguardando o Ambiente em geral.
A licença ambiental é um ato administrativo que assume uma função fundamental na temática em apreço, fixando um conjunto de condições ambientais a que sujeita a exploração de uma instalação poluente. A atividade de produção de lã de carvão ao desenvolver a sua atividade com recurso a energia elétrica, coque de carvão, e gás natural é passível de acarretar consequências nefastas para o ambiente, pelo que é uma atividade sujeita a licença ambiental. A licença ambiental visa, nada mais nada menos, impor um conjunto de medidas e procedimentos que devem ser adotados pela empresa exploradora da atividade, por forma a assegurar que dessa atividade não resultam danos para o ambiente ou, ainda que resultem, o seja na menor medida possível. Em concreto, a licença ambiental fixa os valores limite de emissão das substâncias poluentes emitidas pela instalação, os termos dessa emissão, as medidas de proteção de solo e de águas subterrâneas. A licença ambiental tem a duração máxima de 10 anos e deverá ser atualizada, por exemplo, quando haja alterações nas melhores técnicas disponíveis ou seja necessário rever os valores limites de emissão, atendendo aos níveis de poluição causada. As licenças ambientais são emitidas pela Agência Portuguesa do Ambiente e podem ser revogadas ou suspensas com fundamento em risco para o ambiente e no incumprimento das condições impostas pela licença.
A recorrente alega que o acidente que se verificou nas suas instalações assumiu uma dimensão reduzida, isto é, não pode ser considerado grave, afirmando inequivocamente que houve “desproporção dos meios de combate ao incêndio que assomaram ao local após a sua ocorrência.
O tribunal a quo considerou que o incêndio deflagrado configura um incêndio de reduzida dimensão, razão pela qual, nesses casos, não é exigida comunicação à APA. Considerou que a comunicação à APA apenas deverá ter lugar quando estejam em causa acidentes graves, o que não considerou ser aqui o caso, dispensando assim a obrigatoriedade de comunicação. Dúvidas se levantam quando ao conceito indeterminado de “acidente grave”. Da factualidade dada como provada, destaque-se que a fase de rescaldo demorou uma hora e sete minutos, no entanto, nada nos indica que o acicdente tenha causados danos graves para o Ambiente. Ora, uma hora seguida em operação de rescaldo podemos levar a concluir qur estamos perante um acidente grave, de difícil resolução, no entanto, não é isso que resulta da factualidade dada como provada.
A título exemplificativo o Ac. do STJ proferido em 19/03/1991 no âmbito do processo n.º 042020 dispõe que “O crime de incendio e um crime muito grave, dai que, pelas consequências a que normalmente da lugar para a vida, integridade física dos cidadãos e para os bens patrimoniais dos mesmos, deva ser punido com severidade, motivo pelo qual a punição não se compadece, nos termos do artigo 48 do Código Penal, com a medida de suspensão da pena”.
Importa ainda referir que a GNR de Santo Tirso agiu bem ao fiscalizar as instalações da arguida, na sequência do acidente ocorrido. De acordo com a APA, a fiscalização do cumprimento do regime da responsabilidade ambiental, disposto no DL 147/2008, de 29 de agosto “é exercida pela Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT) e pelo Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) da Guarda Nacional Republicana (GNR), enquanto autoridades fiscalizadoras (artigo 25.º).”.[6]
Este diploma deve ainda ser articulado com a Lei 50/2006, de 29 de agosto, relativa ao quadro das contraordenações, por forma a percebermos qual o montante a aplicar consoante o tipo de contra ordenação em causa. A qualificação do crime em apreço como leve, grave ou muito grave tem repercussões a nível contraordenacional, na medida em que quando mais grave for o acidente e maior o seu dolo, consequentemente, maior será o montante pago a título de contraordenação. A lei quadro das contraordenações ambientais permite-nos saber quais são os montantes aplicáveis às contraordenações tipificadas.
O Ac. Do Tribunal da Relação de Évora, proferido em 09/06/2020 no âmbito do processo n.º 726/19.5T9TNV.E1 afirma que “A imputação de uma contraordenação ao agente acarreta a censurabilidade do facto (cfr. artigo 1.º do RGCO), sob a forma de dolo ou negligência (cfr. artigo 8.º do RGCO), devendo a culpa ser excluída se o agente atuar sem consciência da ilicitude do facto e o erro lhe não for censurável (cfr. artigo 9.º, n.º 1, do RGCO)”.
A Agência Portuguesa do Ambiente exige que, na ocorrência de um dano ambiental ou de uma ameaça iminente de dano ambiental, o mesmo seja comunicado à APA, sob pena de incorrer em responsabilidade ambiental. Esta comunicação deverá seguir os trâmites e procedimentos do artigo 14.º, 15.º e 18.º do Regime de Responsabilidade Ambiental. Dúvidas se levantam sobre quem tem legitimidade para efetuar a referida comunicação. Uma vez mais a APA dá solução para a questão levantada e dizendo-nos que a comunicação cabe aos operadores ou às partes interessadas que tinham tido conhecimento do dano ambiental. Ora, no caso sub judice, os operadores da fábrica tinham o dever de comunicar à APA a ocorrência do acidente e não o fizeram, incorrendo assim em responsabilidade ambiental. A não comunicação constitui uma contraordenação ambiental grave, nos termos do artigo 26.º/1/e) do Regime Jurídico da Responsabilidade por Danos Ambientais. O conceito de “dano ambiental” deve ser analisado à luz da alínea d) do n.º1 do artigo 11.º do Regime da Responsabilidade Ambiental, sendo o mesmo definido como uma “alteração adversa mensurável de um recurso natural ou a deterioração mensurável do serviço de um recurso natural que ocorram directa ou indirectamente”, podendo revestir uma das seguintes modalidades: “Danos causados às espécies e habitats naturais protegidos”; “danos causados à água” ou “Danos causados ao solo”. A lei faz referência às atividades geradoras de maior risco ambiental. Por seu turno, nos termos da alínea b) do n.º1 do artigo 11.º do Regime Jurídico da Responsabilidade Ambiental, a ameaça iminente é descrita como sendo “uma situação que tenha probabilidade suficiente de originar um dano ambiental, num futuro próximo”.
A responsabilidade ambiental cria várias obrigações para os operadores, neste caso para a empresa fabricante de lã de carvão, impondo que a mesma adote medidas de prevenção do dano, caso seja apenas iminente; prevenção de novos danos e, ainda, as medidas de reparação dos danos verificados. Caso o operador incumpra os seus deveres, a Agência Portuguesa do Ambiente pode executar as medidas necessárias, fixando os custos a suportar pelo responsável.
IV. CONCLUSÃO
Face ao exposto, eerfilhamos da opinião do tribunal a quo quando o mesmo considera que “em matéria de contraordenações ambientais, e de acordo com o normal licenciamento que as empresas deverão ser titulares, estas não estão obrigadas a comunicar à APA todo e qualquer acidente ocorrido nas suas instalações, entre as quais se enquadra a verificação de incêndio, mas tão só aqueles que tenham afetado de forma significativa o ambiente, ou seja, apenas quando se trata de situações de emergência graves”. No caso em análise não tendo sido provado que o acidente assumia um caráter grave à luz da Lei Ambiental e que o mesmo não afetou de forma significativa o ambiente então está dispensado da comunicação à APA. A comunicação à APA deveria ter lugar apenas se se verificasse e provasse que o incêndio ocorrido “provocou uma forte e descontrolada emissão de poluentes gasosos”, o que não foi dado como provado. Da prova produzida e dada como provada nos autos não podemos afirmar que o incêndio provocou danos ambientais graves, no entanto, podia-se levantar a seguinte questão: um incêndio que demora cerca de uma hora a ser combatido não provoca danos ambientais notórios, passível de ser considerado um dano grave para o ambiente? A resposta à questão apresentada dependerá sempre da prova produzida nos autos e da forma como se desenrolou o incêndio. O tempo de resolução não está diretamente relacionado com o dano ambiental que possa ter provocado, pelo que não tendo sido provado que o mesmo originou danos graves para o ambiente é com esses dados que deveremos formular o nosso juízo crítico. A letra da lei, no artigo 11.º/1/d) do Regime Jurídico da Responsabilidade por danos Ambientais, ao referir “mensurável” significa que há danos mais graves do que outros e ao exigir-se a comunicação em caso de ameaça iminente conclui-se que a comunicação pode não operar quando esteja em causa crimes de reduzida dimensão e impacto.
Em suma, o Tribunal da Relação do Porto decidiu bem quando julgou improcedente a contraordenação prevista no artigo 7.º/1 da Lei 127/2013 por considerar que a empresa agiu bem quando não comunicou à APA do incêndio de reduzida dimensão que tinha deflagrado nas instalações da sua empresa, pelo facto de o mesmo não ter consubstanciado um crime de dano ambiental grave.
V. BIBLIOGRAFIA E WEBGRAFIA
§ https://apambiente.pt/sites/default/files/_Avaliacao_Gestao_Ambiental/Responsabilidade_ambiental/FAQ_RA_Versao_2022_02.pdf
§ https://apambiente.pt/avaliacao-e-gestao-ambiental/responsabilidade-ambiental
§https://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/ebook_justicaambiental_jul2019.pdf
§ Link do acórdão em análise: https://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/d218329d91fba2780258a8c00587fe2?OpenDocument
§ SILVA, Vasco Pereira da, "Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente", 2.ª reimpressão, Almedina, 2002
§ https://www.cidp.pt/revistas/ridb/2012/01/2012_01_0335_0364.pdf
Trabalho realizado por:
Débora Figueiredo Correia
Aluna n.º 64227
4.º Ano, Subturma 5
[1] SILVA, Vasco Pereira da, "Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente", 2.ª reimpressão, Almedina, 2002
[2]https://www.cidp.pt/revistas/ridb/2012/01/2012_01_0335_0364.pdf, página 2
[3] https://www.cidp.pt/revistas/ridb/2012/01/2012_01_0335_0364.pdf, página 4
[4]https://www.dgsi.pt/jtre.nsf/134973db04f39bf2802579bf005f080b/0c9fe76eb4d834f380258940005457d1?OpenDocument
[5] https://apambiente.pt/avaliacao-e-gestao-ambiental/responsabilidade-ambiental
[6]https://apambiente.pt/sites/default/files/_Avaliacao_Gestao_Ambiental/Responsabilidade_ambiental/FAQ_RA_Versao_2022_02.pdf
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