A regulação do ruído proveniente das aeronaves: em especial, uma análise ao Regulamento (EU) N.o 598/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de abril de 2014
A regulação do ruído proveniente das aeronaves: em especial, uma análise ao Regulamento (EU) N.o 598/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de abril de 2014
Diogo Miguel de Matos Horta, n.º 64243
Índice: 1. Introdução; 2. O Contexto Histórico da Regulação Europeia; 2.1. Uma fase inicial; 2.1.1. Convenção de Chicago; 2.1.2. Papel da ICAO e SARPS; 2.1.3. "HushKit Regulation", Regulamento (CE) n.º 925/1999 do Conselho de 29 de abril de 1999; 2.2. A era da "Balanced Aproach"; 2.2.1. A Diretiva 2002/30 do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de março de 2002; 3. O Regulamento (EU) n.º 598/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho; 4. A Legislação nacional; 5. Conclusão; 6. Bibliografia
1. Introdução
A poluição
sonora na Europa é um tema preocupante.[1] De acordo com a Organização Mundial da Saúde, o ruído proveniente da indústria
da aviação consubstancia uma ameaça à qualidade de vida e saúde dos cidadãos[2],
afetando mais de 5,5 milhões de pessoas na Europa.[3]
Com efeito as
perturbações do ruído são uma das principais questões com que os aeroportos se
deparam[4],
e obstam ao desenvolvimento do tráfego aéreo.[5]
Na verdade, a relação
entre a poluição sonora e a aviação tem raízes no tempo[6].
E ainda que 75% do ruído das aeronaves tenha sido reduzido nos últimos 30 anos,[7]
todos os dias os cidadãos que vivem nas áreas circundantes sofrem com este
incómodo[8].
E este será um
tema que nos irá acompanhar no futuro, já que se espera que o tráfego aéreo aumente
de 1,4 a 2,2 vezes até 2030[9],
e como consequência que o ruído aumente igualmente.
Ao longo do
tempo, os Estados-Membros foram implementando medidas de forma a diminuir o
ruído proveniente das suas atividades, no entanto este foi um esforço
individual[10].
Na verdade, num
curto espaço de tempo, uma aeronave pode atravessar diferentes nações, onde
vigoram diferentes legislações.[11] Tendo
por base esta ideia, foi premente a adoção de legislação padronizada na Europa,
de forma a reduzir o ruído de forma impactante.[12]
Com efeito,
aquando da Convenção de Chicago foi criada a Organização Internacional para a
Aviação Civil (OIAC – ICAO em inglês), que, como veremos de seguida, tem sido
responsável pelo desenvolvimento da regulação ao nível de variados aspetos da aviação
civi, nomeadamente, a redução do ruído.
Assim, nesta
investigação, seguidamente a analisar a Convenção de Chicago e as atribuições e
competências da ICAO, partiremos para uma análise da principal legislação ao
nível do ruído das aeronaves.
Principiaremos
pela controversa “Hushkit Regulation”, que contrapôs os Estados Unidos da
América ao resto da Europa, posteriormente revogada pela Diretiva 2002/30 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de março de 2002, onde foi introduzida a
“Balanced Aproach”, com o objetivo de limitar a implementação de restrições de operações
nos aeroportos comunitários, como o último recurso para a diminuição do ruído.
Por fim, analisaremos a mais atual e completa legislação ao nível da limitação do ruído na europa, o Regulamento (EU) N.o 598/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de abril de 2014, e terminaremos como uma análise da legislação nacional portuguesa quanto ao tema.
2. O Contexto Histórico da Regulação Europeia
2.1. Uma fase inicial
2.1.1. Convenção de Chicago
Numa época de desenvolvimento
da aviação, motivada pela segunda guerra mundial, muitos eram os obstáculos
políticos e técnicos, para o brotar da indústria da aviação civil[13].
Surge assim uma transformação de um panorama de aviação de combate, para o da
aviação comercial, passível de servir os interesses dos cidadãos em tempo de
paz[14].
Enquanto o
clima de guerra ainda imperava, o Presidente dos EUA, Franklin Delano Roosevelt,
convidou 55 estados para uma conferência acerca do desenvolvimento da aviação
civil em Chicago, no ano de 1944[15].
As discussões
duraram mais de um mês[16],
e daquela conferência surgiu a Convenção Internacional sobre a Aviação Civil,
assinada por 52 Estados-Contratantes, a 7 de dezembro do mesmo ano[17].
Dados aos
atrasos quanto à ratificação da Convenção, foi criada uma organização
provisória, a “Provisional ICAO (PICAO)”, com competências consultivas e de
coordenação temporárias[18].
Em abril de
1947, reunidos as 26 suficientes ratificações[19],
a PICAO deu lugar à definitiva ICAO, cuja primeira assembleia oficial teve
lugar em Montreal, em maio desse mesmo ano[20].
O grande escopo
da Convenção foi o de estabelecer os princípios fundamentais para o transporte
aéreo internacional[21].
Logo no preâmbulo são descritos como objetivos essencias o de “desenvolvimento
da aviação civil de uma maneira segura e ordenada (…), numa base de igualdade de oportunidades, e que esses
serviços sejam explorados de forma eficaz e económica”[22].
O desenvolvimento da aviação civil era visto como
passível de apaziguar o clima de tensão entre as nações, de forma a “manter a
amizade e o bom entendimento entre as nações e os povos”[23]. Por outro lado, o abuso desta
indústria, poderia tornar-se “uma ameaça para a segurança geral”[24].
Veja-se que a principal preocupação desta
regulamentação era a da segurança do tráfego aéreo, pelo que consequentemente,
as matérias ambientais, em que se inserem o ruído das aeronaves, foram deixadas
para segundo plano.
A Convenção de Chicago teve como tarefa complexa,
criar mecanismos de compatibilização entre, por um lado, os interesses dos
Estados-Contratantes, nomeadamente quanto á proteção do seu espaço aéreo e por
outro, a segurança da totalidade da área de navegação internacional[25].
Como reflexo deste esforço de compatibilização poderá
ser apontado o facto do princípio da soberania dos estados sobre o espaço aéreo
integrante dos seus territórios, por vezes poder ser restringido quando em casa
está o princípio da salvaguarda de segurança da navegação aérea internacional[26].
Manifestações do princípio da segurança da navegação
internacional, poderão ser enquadradas no artigo 44.º, alínea h), em que é
declarado que um dos objetivos da OACI, é o de promover a segurança da
navegação aérea internacional; no artigo 37.º, que fomenta a adoção de
regulamentação internacional sobre a segurança aérea, e ainda o artigo 28.º, em
que é declarado o compromisso dos Estados-Contratantes de uniformização de
facilidades de navegação aérea[27].
O artigo 37.º da Convenção de Chicago demonstra o
compromisso dos Estados-Contratantes em obrigarem-se a prestar o seu concurso
no sentido de ser alcançada a maior uniformidade possível nos regulamentos,
normas e rotas aéreas. Neste sentido, a competência para adotar e modificar
essas normas é da ICAO,[28]
que iremos estudar no próximo capítulo.
2.1.2. Papel da ICAO e SARPs
O grande
impulsionador de legislação referente à regulação do ruído na área da aviação
civil foi a Organização Internacional para a Aviação Civil (OIAC – ICAO em
inglês)[29].
Esta
organização caracterizada como uma “organização especializada das Nações
Unidas”[30],
com ligações ao Conselho Económico e Social[31],
foi criada ao abrigo da Convenção de Chicago de 1944,[32]
mais precisamente no artigo 43.º, do capítulo 7, da parte 2.
As atribuições
da ICAO são diversas, e vêm descritas nas várias alíneas do artigo 44.º, mas
todas convergem no objetivo de “aperfeiçoar
os princípios e a técnica da navegação aérea internacional e estimular o
estabelecimento e desenvolvimento de transportes aéreos internacionais”.
Em especial, e
de forma a realçar a componente legislativa da ICAO, no artigo 54.º, alínea l),
é declarado que o Conselho da ICAO tem como atribuição a adoção das normas internacionais e práticas recomendadas, “que
serão, para maior conveniência, incorporadas pelo Conselho em anexos à presente
Convenção”[33].
Os anexos da Convenção de Chicago poderão ser assim
configurados como “a base da regulamentação internacional”[34]. É neste âmbito que estão
contidas as normas e práticas recomendadas (SARPs – em inglês) que vão
sendo desenvolvidas pela ICAO[35], ao longo do tempo, e
face à atualização do panorama da aviação civil.
Atualmente existem 18 anexos à Convenção de Chicago[36], contendo mais de 12000 SARPs[37]. De entre estas, as referentes
à proteção do ambiente vêm tipificadas no anexo 16.
Este anexo é composto por dois volumes: o primeiro é
referente ao ruído das aeronaves e o segundo relativo às emissões dos motores
das aeronaves.
No primeiro volume, são implementados determinados padrões
técnicos de ruído: nos capítulos 2,3,4 e 14 referentes aos aviões a jato e
aviões a hélice de grandes dimensões; nos capítulos 6 e 10 referentes a aviões
a hélice de pequenas dimensões; nos capítulos 8, 11 e 13 referentes a
helicópteros e “tiltrotors”; e ainda no capítulo 1 referente aos aviões
supersónicos[38].
Dado o cariz técnico destas regulamentações, não iremos aprofundar estes
“standards” de ruído.
Em forma de conclusão, estas restrições quanto ao
ruído têm como objetivo “garantir que a mais recente tecnologia de redução de
ruído disponível seja incorporada no projeto da aeronave”.[39]
Mas qual será o
valor jurídico das SARPs contidas nos anexos da Convenção de Chicago? Serão
apenas meras recomendações?
Esta é uma questão controversa. Por um lado, uma
corrente doutrinal internacional, defende que as SARPs são meras
recomendações e os Estados-Contratantes apenas aderem se assim lhes aprouver[40].
São dois os grandes fundamentos de defesa desta
doutrina: um argumento de cariz histórico, e outro de cariz literal[41].
Quanto ao primeiro, é relevante o artigo 34.º da
Convenção de Paris, à qual concedia à Comissão Internacional para a Navegação
Aérea (CINA) poderes para a aprovação de regulamentos com força
obrigatória para todos os Estados-Contratantes[42].
Quanto ao segundo, releva a interpretação literal da
norma do artigo 54.º, alínea b), em que é declarado que a ICAO tem competência
para o desenvolvimento de normas internacionais e práticas recomendadas, “que
serão, para maior conveniência, incorporadas pelo Conselho em anexos à presente
Convenção”. Os autores defendentes desta corrente vêm assim dizer que as
SARPs não são propriamente um anexo à convenção, e só assim foram consideradas
por “conveniência”[43].
Por outro lado, o artigo 37.º da Convenção, quando
declara que são obrigações dos Estados-Contratantes contribuir para “a maior
uniformidade possível”, dos regulamentos e normas, resulta, para tais
autores, “que só aos Estados compete decidir acerca do que é por eles
considerado como o grau ideal de aproximação à uniformidade”[44].
Todavia, uma outra corrente doutrinal, considera tais
argumentos desajustados. Consideram que, na verdade, os anexos são verdadeiros
regulamentos internacionais, “contendo normas jurídicas necessárias ao
desenvolvimento e aplicação de certas disposições da Convenção, constituindo a
convenção direito originário, e os anexos, direito derivado”.[45]
Alinhamo-nos a
esta segunda corrente, na medida em que os anexos possuem as mais importantes
especificações no panorama da aviação civil internacional, e sem a
obrigatoriedade dos anexos, a Convenção de Chicago ficaria, atualmente, “despida”
de conteúdo vital ao desenvolvimento da aviação.
Nesta medida,
os Estados-Contratantes devem converter as SARPs presentes nos anexos
nas suas legislações internas[46].
2.1.3. ‘Hushkit Regulation’ (Regulamento (CE) N.o 925/1999 do Conselho de 29 de Abril de 1999).
Com o desenvolvimento dos tempos, o ruído das
aeronaves continuou a ser um tema preponderante quanto à regulamentação da
aviação civil internacional.
Foram assim promulgadas variada regulamentação ao
nível da União Europeia, nomeadamente: a diretiva do conselho
80/51/EEC, de 20 de dezembro de 1979, relativas a limitações de emissões de
ruído provenientes de aeronaves subsónicas; a diretiva do conselho 89/629/EEC de
4 de dezembro de 1989, acerca da limitação de emissões de ruído provenientes de
aviões civis subsónicos a jato e ainda a diretiva 92/14/EEC de 2 de março de
1992, sobre as limitações de operações de aviões previstos no volume 1 do anexo
16 da Convenção de Chicago.
Ainda que as
referidas diretivas tenham sido relevantes, a controversa “HushKiit Regulation”
(regulamento do conselho n.o 925/1999 do conselho de 29 de abril de 1999), veio
tornar-se um verdadeiro marco na regulação do ruído das aeronaves, dadas as
consequências políticas e jurídicas da sua promulgação.
Assim, a 4 de
maio de 2000, entra em vigor a “HushKit Regulation”, com o objectivo de “reduzir
os níveis de ruído das aeronaves, ao limitar significativamente o uso de aviões
a jato de gerações antigas equipados com “hushkits” ou com motores reequipados
em aeroportos comunitários”[47].
Os “hushkits”
poderão ser caracterizados como dispositivos incorporados nos aviões que lhes
permitem mudar para uma menor categoria de ruído, entre as estabelecidas pela
Convenção de Chicago, sem deixarem de ser altamente poluentes[48].
Assim, de acordo
com o artigo 3.º, n.º1, esta regulamentação veio proibir os aviões que fossem
equipados com estes dispositivos – as aeronaves re-certificadas” – ou seja, as aeronaves que satisfazem os
requisitos de limitação do ruído apenas através de "hushkits”. Estas
aeronaves re-certificadas vêm definidas no artigo 2.º, n.º2.
O grande
opositor desta regulamentação foram os EUA[49],
na medida em que eram os mais frequentes utilizadores de tais dispositivos,
nomeadamente nos seus “carriers”[50].
Os Estados
Unidos opuseram-se a esta regulamentação e acusaram a ICAO de protecionismo[51].
Com esta regulamentação, a União Europeia estaria a usurpar as competências da
ICAO, como a única com atribuições para desenvolver globalmente regulamentação
sobre a aviação civil[52].
Por outro lado,
os EUA viram esta regulamentação como uma forma de ataque aos seus interesses,
na medida em que eram estes os principais utilizadores de tais tecnologias.[53]
Assim, os EUA intentaram
uma ação perante a ICAO com base no artigo 84.º da Convenção, e também perante
o TJUE, acabando a regulamentação por não sobreviver à pressão política.[54]
2.2. A era da abordagem equilibrada
Com o avançar da
intolerância aos ruídos dos aviões, os aeroportos começaram por,
individualmente, implementar medidas de limitação do ruído, incluindo
restrições de operações, com incidência na limitação da capacidade
aeroportuária e o livre fluxo do tráfego aéreo[55].
Como
consequências destas medidas, a capacidade dos aeroportos sofreu elevadas
limitações e o próprio tráfego aéreo também foi comprometido.[56]
Em específico, podem ser apontadas como medidas implementadas: “procedimentos
de voo com redução do ruído, recolher obrigatório noturno ou quotas de ruído”.[57]
Por outro lado,
as próprias empresas de aviões apontaram elevados danos económicos, decorrentes
destas restrições[58].
Como consequência destes prejuízos, surgiram diversas instâncias de litigância[59].
Assim, a ICAO e
os diversos Estados-Contratantes entenderam que era necessário um esforço coordenado
de redução de ruído[60].
Este esforço de coordenação foi designado de “balanced aproach”.[61]
O conceito de “balanced
aproach” surge na resolução A33-7, adotada na 33.º Assembleia da ICAO em 2001[62].
O principal
objetivo dessa “balanced aproach” era o de promover a redução do ruído, numa perspetiva
económica e sustentável face ao ambiente.[63]
Assim a
abordagem deve basear-se em quatro principais elementos: 1) redução de ruído na
fonte; 2) planeamento e gestão da utilização dos solos; 3) procedimentos
operacionais de redução de ruído; 4) restrição de operações.[64]
Todos estes
fatores devem ser considerados igualmente[65],
e devem ser interpretados e aplicados tendo em conta o aeroporto em questão, já
que nem todos os aeroportos exigem a mesma intervenção[66].
No entanto, as restrições de operações apenas devem ser aplicadas em último
recurso[67],
e se forem consideradas necessárias, há que oferecer tempo para que as empresas
de aviação adaptem aos seus serviços as estas novas condicionantes.[68]
Os quatro elementos
anteriormente referidos, devem ser considerados pilares norteadores, e não um catálogo taxativo de medidas[69].
Cabe analisar em profundidade estes pilares.
A redução de
ruído na fonte, uma das mais efetivas medidas de redução de ruído[70],
resulta na adoção dos padrões médios de ruído, descritos no volume 1, anexo 16
da Convenção da Chicago, que já analisámos. Poderão ser apontados como exemplos
de medidas neste âmbito: introdução de novas aeronaves mais silenciosas, e a
adoção de mecanismos de redução de ruído em aeronaves já em circulação.[71]
Quanto ao
planeamento e gestão da utilização dos solos, poderão contribuir para a redução
do ruído, a criação de uma zona de isolamento do som circundante aos aeroportos,
e regulamentação quanto à contrução nas imediações dos aeroportos.[72]
Neste âmbito, na
zona do Aeroporto Internacional de Dusseldorf, em que existem propriedades
sujeitas a altos níveis de ruído, o próprio aeroporto em parceria com as
instituições estatais de Dusseldorf, oferecem-se para comprar as propriedades, na
condição de que aquelas casas não sejam habitadas. Assim reduzem-se os graves
danos provenientes do ruído naquela zona[73].
Quando às
medidas de diminuição de ruido das operações, poderão ser introduzidas medidas
que intervenham na forma como as aeronaves aterram e partem de um particular
aeroporto. Em concordância, a implementação de pistas e rotas preferenciais relativamente
ao ruído, contribuem para uma distribuição do ruído, o que poderá
consubstanciar uma redução dos seus níveis[74].
Além disso, “a
utilização de procedimentos de voo de baixo ruído para a descolagem e a
aterragem, tais como a aproximação em descida contínua (CDA)”, poderá também
ser uma efetiva medida.[75]
Já as
restrições de operações, cuja “balanced aproach” procura limitar, poderão ser
caracterizadas como “proibições ou limitações relacionadas com o ruído nas
operações de todos ou determinados tipos de aeronaves num determinado aeroporto”.
Podem ser de dois tipos: as regras de limitação e as quotas de ruído.[76]
As primeiras
limitam as operações a um número máximo durante um determinado período. Já as
segundas, permitem “um nível de ruído limitado e cumulativo que determina o
número efetivo de movimentos de aeronaves”. Adicionalmente, quanto a este
âmbito, poderão ser apontadas medidas como restrições noturnas e recolher
obrigatório.[77]
Em conclusão
estas restrições de operações são caracterizadas por intervenções mais
“agressivas”, na medida em que reduzem o próprio número de aviões a circular.
Percebe-se assim que se queira reduzi-las ao máximo, já que são passíveis de
limitar, num elevado grau, o bom funcionamento do tráfego aéreo.
2.2.1. A diretiva de 2002/30 do Parlamento Europeu e do
conselho de 26 de março de 2002
Esta diretiva
vem revogar a anterior “HushKit Regulation” (artigo 15.º). Todavia, aquando da
entrada em vigor da Diretiva 2002/30, ainda o TJUE não tinha julgado a questão
da validade da “HushKit Regulation”, que veio aliás a ser declarada conforme à ICAO[78].
Demonstra assim, em nossa opinião, que a antiga legislação foi derrubada por
pressão política e mediática[79].
Esta nova
diretiva tem como âmbito as normas e procedimentos relativos às restrições de
funcionamento relacionadas ao ruído nos aeroportos comunitários[80].
O grande objetivo
desta regulação, como descrito no artigo 1.º, é o de “Estabelecer regras
aplicáveis na Comunidade para favorecer a introdução de restrições de operação
de modo coerente a nível dos aeroportos, de forma a limitar ou reduzir o número
de pessoas afetadas pelos efeitos nocivos do ruído”.
De forma a coordenar
as restrições de operações nos vários aeroportos, foi tipificada a obrigação de
adoção de uma “balanced aproach”: “os estados devem adotar uma abordagem
equilibrada no quadro do tratamento de problemas de ruído em aeroportos
situados no seu território”. (artigo 4.º, n.º1).
Como já vimos, a
abordagem equilibrada, é apurada caso a caso, tendo como critério base, a
aplicação de restrições de operações apenas como último recurso. Neste sentido,
vem o artigo 4.º, n.º2 declarar a necessidade de ponderação quanto aos custos e
benefícios das potenciais medidas, e as especificidades de cada aeroporto.
Decorre
igualmente da resolução A33-7, adotada na 33.º Assembleia da ICAO em 2001[81],
o facto de necessidade de atribuição de tempo para que as companhias aéreas adaptem
os seus serviços a estas novas condicionantes. Este tema vem tipificado no
artigo 5.º da Diretiva.
A Diretiva foi
submetida a um balanço sobre os seus efeitos, em 2008[82].
Ponto assente, é que a “balanced aproach” é um mecanismo que contribui para a
salvaguarda de todos os interesses em jogo, num caso em que é necessária a
aplicação de uma restrição de operações[83].
Não obstante, o
balanço mostra que a Diretiva ficou aquém das expectativas.
A interpretação
da Diretiva não foi uniforme entre os vários aeroportos comunitários: alguns
aeroportos sentiram dificuldades em entender qual o real objetivo da diretiva,
na medida de que a maioria das suas disposições já tinham sido desenvolvidas
por via interna; outros aeroportos consideram que a diretiva não proibe
expressamente qualquer tipo de restrição de operações[84].
Vários
aeroportos comunicaram que a diretiva não contribuiu diretamente para a redução
do ruído. Adicionalmente, sentiram que a gestão de ruído se tornou mais difícil
dado o processo de consulta e ponderação dos custos e benefícios de uma
determinada medida, exigida pela diretiva.[85]
Igualmente o
impacto quanto às aeronaves marginalmente conformes é limitado, dado o reduzido
número destas aeronaves[86].
Com a forte
limitação das operações de restrição, o número de pessoas impactadas pelo ruído
aumentou, na medida em que o volume de tráfego aumentou igualmente. Veja-se que
mesmo existindo a possibilidade de aplicação de medidas menos restritivas[87],
o problema não consegui ser contido.
Assim, em forma
de conclusão, o balanço da diretiva foi fortemente negativo, não aparentando
ser suficiente para reduzir o ruído dos aeroportos, nomeadamente tendo por base
a expectativa de crescimento de tráfego, nos próximos anos[88].
Fruto desta análise, surge um novo instrumento legislativo, em 2014.
3. O Regulamento (EU) ) N.o 598/2014 do Parlamento
Europeue e do conselho
Em 2011, a
Comissão Europeia lançou um novo pacote legislativo denominado “Better
Airports”.[89] Entre
as várias propostas de lei, uma delas relacionava-se com o problema do ruído. A
proposta tinha como objetivo o estabelecimento de regras e procedimentos para a
introdução de restrições de operações nos aeroportos comunitários, no âmbito da
“balanced aproach”, e a revogação da anterior Diretiva 2002/30/EC[90].
Esta proposta
foi motivada por diversos fatores, nomeadamente o facto de o balanço da
anterior Diretiva, em 2008, ter sido fortemente negativo. Foram apontados como
entraves ao sucesso daquela regulamentação, entre outras, a dificuldade de
interpretação dos procedimentos de tomada de decisão para a aplicação de
restrições de operações[91].
Nesta proposta
de 2011, é feita referência à clarificação dos processos, “a fim de garantir uma aplicação mais coerente da
abordagem equilibrada em toda a União”[92]. Este processo
deve ser “coerente, baseado em dados
concretos e sólido”[93]. Esta nova regulamentação
tem assim muita atenção aos detalhes, nomeadamente quanto ao processo de
consulta e ponderação de decisões.[94]
Por outro lado,
foi também escopo da nova regulamentação a redução de conflitos jurídicos
perante a ICAO, motivados pela insuficiência da anterior legislação[95].
A atualização da
regulamentação relativa às restrições de operações de forma a fazer frente às
novas aeronaves mais ruidosas foi também necessário: “e melhorar, assim, o
ambiente sonoro nas imediações dos aeroportos da União, no quadro internacional
da Abordagem Equilibrada”[96].
Desta proposta
nasce o Regulamento n.º 598/2014, e é notório que a regulamentação acerca das restrições
de operações continuam a ser a principal questão da legislação[97].
Estas são definidas nos termos do artigo 2.º, n.º 6.
O processo de
adoção de restrições de operações ainda que clarificado, foi tornado mais
pesado e exigente, nomeadamente para as autoridades públicas[98].
Os
Estados-Membros devem designar uma ou mais autoridades competentes responsáveis
pelo processo a seguir para a adoção de restrições de operações (artigo 3.º,
n.º 1). Estas autoridades devem ser independentes (3.º, n.º2). Este é um
requisito inovador[99].
Nos termos do Considerando 13, a autoridade competente “deverá ser independente de qualquer organização que
tenha a ver com o funcionamento do aeroporto ou com a prestação de serviços de
navegação aérea, ou que represente os interesses desses serviços e dos cidadãos
que vivem na vizinhança dos aeroportos.”
De forma a implementar
uma restrição de operações é necessária a notificação com seis meses de
antecedência destinada aos Estados-Membros, à comissão e às partes interessadas
(artigo 8.º, n.º1).
Quanto ao prazo
de seis meses, a doutrina é crítica, dado que, na sua ótica, o prazo é muito
longo, sem quaisquer exceções previstas, e sem qualquer consideração por
eventuais sentenças pendentes ou outros condicionalismos jurídicos.[100]
A ponderação quanto
aos níveis de poluição sonora num determinado aeroporto deve ser operada de
acordo com a Directiva 2002/49/EC (artigo
6.º). É assim constituído um verdadeiro vínculo à anterior ligação, consubstancializado
“um instrumento fundamental para orientar os Estados-Membros na sua avaliação
da qualidade acústica do ambiente”[101].
Assim, poderemos recorrer à antiga diretiva para ponderar
os problemas quanto ao ruído, mas as soluções para as resolver são apenas as constantes
do novo regulamento[102].
A ponderação quanto às restrições de operações, deve
ser feita com base na “balanced aproach”, descrita no artigo 5.º, n.º3, algo
que já decorria da anterior Diretiva.
Depois de toda esta ponderação, a notificação é
acompanhada “por um relatório escrito,
de acordo com os requisitos especificados no artigo 5.º, que explique as razões
da introdução da restrição de operação, o objetivo de redução do ruído
estabelecido para o aeroporto, as medidas analisadas para a realização desse
objetivo e a avaliação da relação custo-eficácia provável das várias medidas
analisadas, incluindo, se for caso disso, o seu impacto além-fronteiras”[103].
Como balanço deste novo regulamento, poderemos dizer que
a adoção de restrições de operações vai ser “um árduo teste a passar”[104]. Quer-se no fundo
controlar, ainda mais, a adoção destas medidas, nomeadamente, com o crivo das autoridades
competentes[105].
Há autores que entendem que a análise caso a caso aferido por cada aeroporto
não vai ser produtiva, tendo por base a competitividade entre aeroportos.
Sugerem, que deveriam ser fomentadas relações de proximidade entre os vários
aeroportos, para que se otimizassem as operações.[106]
Por fim, veja-se que ao vigorarem, segundo o artigo 14.º,
as restrições de operações relacionadas com o ruído introduzidas antes de 13 de
junho de 2016, até as autoridades competentes decidirem revê-las nos termos do
presente regulamento, demonstram uma incapacidade de resolver os problemas de
ruído na atualidade. Aguardaremos por essas revisões.
4. A legislação nacional
O Decreto-lei nº 293/2003, de 19 de novembro, vem transpor
a Directiva n.º 2002/30/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Março,
que já analisámos acima.
Este regime apenas se aplica aos aeroportos civis “cujo
tráfego seja superior a 50000 movimentos por ano de aviões civis subsónicos de
propulsão por reação, tendo em conta a média dos três últimos anos que tenham
precedido a aplicação das disposições deste diploma ao aeroporto em questão”
(artigo 3.º, alínea c).
O regime aplica-se ao transporte aéreo comercial e à
aviação geral (artigo 1.º, n.º 2), não se aplicando às aeronaves de Estado, a
voos de emergência médica, de bombeiros e de chefes de Estado (1.º, n.º 3).
Em Portugal, este volume de tráfego apenas é
constatado no Aeroporto Humberto Delgado, em Lisboa[107]. Com efeito, a fixação
de restrições de operações é remetida para uma Portaria dos Ministros das Obras
Públicas, Transportes e Habitação e das Cidades, Ordenamento do Território e
Ambiente[108]
(artigo 4.º, n.º5 e 6).
Com efeito quanto ao Aeroporto Humberto Delgado, releva
a Portaria n.º 303-A/2004, de 22 de março, cujas restrições de operações mais
relevantes são: a proibição de tráfego
noturno é restringido entre as 0 e as 6 horas (artigo 2.º, n.º 1); naquele
período, o limite é de 26 movimentos aéreos por dia e 91 por semana[109] (artigo 2.º, n.º 2 e 3)
e; a autorização de movimentos aéreos no mesmo período, está condicionada aos
níveis de ruído das aeronaves utilizadas (artigo 2.º, n.º3).
O Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de janeiro que aprova
o “Regulamento Geral do Ruído”, aplica-se aos demais aeroportos não abarcados
pelo Decreto-Lei n.º 293/2003[110].
Este regulamento tem como escopo estabelecer “o regime
de prevenção e controlo da poluição sonora, visando a salvaguarda da saúde
humana e o bem-estar das populações” (artigo 1.º). O âmbito de aplicação
engloba o ruído proveniente dos ruídos ( artigo 2.º, n.º1, alínea e)).
De acordo com o artigo 20.º, n.º1 do regime, são
proibidos nos aeroportos não abarcados pelo Decreto-Lei n.º 293/2003, a
aterragem e a descolagem de aeronaves civis entre as 0 e as 6 horas, salvo por
motivo de força maior. Ainda que de acordo com o n.º2 do presente artigo, por
portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas dos
transportes e do ambiente, “pode ser permitida a aterragem e a descolagem de
aeronaves civis entre as 0 e as 6 horas nos aeroportos e aeródromos que
disponham de um sistema de monitorização e simulação de ruído que permita
caracterizar a sua envolvente relativamente ao L(índice den) e L(índice n) e
determinar o número máximo de aterragens e descolagens entre as 0 e as 6 horas,
de forma a assegurar o cumprimento dos valores limite fixados no artigo 11”.[111]
Por fim há ainda que atentar no Decreto-Legislativo
Regional n.º 23/2010/A, de 30 de junho, aplicável aos aeroportos e aeródromos
localizados na Região Autónoma dos Açores.
Este diploma determina que, por portaria conjunta dos
membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas dos transportes aéreos e
do ambiente, pode ser interditada ou condicionada a aterragem e a descolagem de
aeronaves civis entre as 0 e as 6 horas (LT), quando tal se mostre necessário
para assegurar o cumprimento dos valores limite de exposição a ruído ambiente exterior
(artigo 41.º).
Por fim, é evidentemente aplicável o Regulamento (UE)
n.º 598/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de abril de 2014, já
estudado acima. Veja-se que nos termos do artigo 14.º, do regulamento “As
restrições de operação relacionadas com o ruído introduzidas antes de 13 de
junho de 2016 continuam em vigor até as autoridades competentes decidirem
revê-las nos termos do presente regulamento”, pelo que as restrições de
operações operadas pelo Decreto-Lei n.º 293/2003, de 19 de novembro; Decreto-Lei
n.º 9/2007, de 17 de janeiro – que aprova o Regulamento Geral do Ruído, e pelo
Decreto Legislativo Regional n.º 23/2010/A, de 30 de junho, continuam em vigor
até as autoridades competentes as revejam nos termos do regulamento.
5. Conclusão
Propusemo-nos
neste estudo a analisar o regime jurídico aplicável ao ruído proveniente da
indústria da aviação civil.
Numa primeira
fase, estudámos o regime e condicionantes da Convenção de Chicago e o papel da
ICAO, no desenvolvimento da legislação referente à redução do ruído no âmbito
da aviação civil. Concluímos que a ICAO, foi e continua a ser aos dias de hoje,
o grande impulsionador de tais desenvolvimentos.
Seguidamente,
partimos para a aferição da “HushKit Regulation”. Esta controversa legislação acabou
por cessar vigência, fundamentalmente por pressões políticas, na medida em que
foi posteriormente julgada a sua validade face à Convenção de Chicago, pelo
TJUE.
Posteriormente,
atentámos ao conceito de “balanced aproach”, desenvolvida primeiro na A33-7,
adotada na 33.º Assembleia da ICAO em 2001, e consagrada como vinculativa para
os Estados-Contratantes na Directiva
2002/49/EC. Esta legislação foi alvo de uma ponderação quanto à sua efetividade,
e os resultados foram francamente negativos.
Em
concordância, entrou em vigor, no seguimento de tais conclusões, o Regulamento
n.º 598/2014, que procurou suprir as deficiências da antiga Diretiva. Focou-se
na circunscrição dos procedimentos para a adoção de medidas de restrição de
operações, com o intuito de reduzir as desconformidades interpretativas entre
os vários aeroportos. Não obstante, com um maior detalhe e certeza jurídica
destes processos, vieram, por outro lado, os constrangimentos quanto à
complexidade e demora de tais processos, que vieram onerar, nomeadamente, as autoridades
competentes independentes, designadas nos termos do regulamento.
Por fim, observámos
o regime jurídico nacional do ruído proveniente da indústria da aviação civil,
e concluímos que existem em Portugal 3 diplomas essenciais neste âmbito,
desenvolvidos posteriormente pelas respetivas portarias: o Decreto-Lei n.º 9/2007, de 17 de janeiro que aprova o
“Regulamento Geral do Ruído”; o Decreto-Lei
n.º 293/2003, de 19 de novembro e o Decreto Legislativo Regional n.º 23/2010/A,
de 30 de junho.
6. Bibliografia
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de Operação Relacionadas com o Ruído nos Aeroportos e Aeródromos”, disponível
em: Ruído nos aeroportos (anac.pt), (consultado
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(consultado em 01/05/2024);
“Proposta
de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo ao estabelecimento
de regras e procedimentos para a introdução de restrições de operação
relacionadas com o ruído nos aeroportos da União no âmbito de uma abordagem
equilibrada e que revoga a Directiva 2002/30/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho”, disponível em: eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011PC0828, (consultado
em 01/05/2024);
“Relatório
da Comissão ao Conselho e Parlamento Europeu de 15 de fevereiro de 2008 – Restrições
de operações de ruído nos aeroportos da EU”, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0066:FIN:EN:pdf, (consultado
em 01/05/2024);
Shane, J. N. “Diplomacy and Drama: The Making of the Chicago Convention” The Air & Space Lawyer, Volume 32, Number 4, (2019), disponível em: as_shane.pdf (americanbar.org), (consultado em 01/05/2024);
Weissenberger, J. “New rules on EU airport noise restrictions” (2013), disponível em: New rules on EU airport noise restrictions | Think Tank | Parlamento Europeo (europa.eu), ((consultado em 01/05/2024);
[1]
Weissenberger, J. “New rules on EU airport noise restrictions” (2013),
disponível em: New
rules on EU airport noise restrictions | Think Tank | Parlamento Europeo
(europa.eu), pp. 1 e 2;
[2]
Idem, p. 2;
[3]
King, E. A. “A balanced approach to aircraft noise management: The curious case
of Dublin Airport’s new runway”, (2019), disponível em: Microsoft
Word - CuriousCase_Final.docx (sea-acustica.es), p. 1;
[4]
Murphy, M. et. al. “Study on the Balanced Approach to Noise Management and its
Influence on the Economic Impact of Air Transportation” (2011), disponível em: https://www.euroexpress.org/uploads/ELibrary/DLR_Study_Balanced_Approach_2011_final.pdf,
p. 7;
[5]
King. E. A. “A balanced….” (2019), p. 1;
[6]
Misonne, D. “The New 2014 Regulation on Noise-Related Restrictions at EU
Airports: Help or Hurdle to Noise Managment?”, in EU Environmental and Planning
Law Aspects of Large-Scale Projects (2016), disponível em: EELF2015Misonne
(uclouvain.be), p. 27;
[7]
European Comission, “Aircraft noise”, disponível em: https://transport.ec.europa.eu/transport-modes/air/environment/aircraft-noise_en;
[8]
Murphy, “Study on the…” (2011), p. 7;
[9]
Weissenberger, “New rules…” (2013), p.1;
[10]
Murphy, “Study on the…” (2011), pp. 9 e 10;
[11]
Júnior, A. A. “A regulamentação internacional da organização da aviação civil
internacional (OACI), Revista da Ordem dos Advogados (2000), disponível
em: {0267e64a-8ae8-450a-bee4-af9586eeca41}.pdf
(oa.pt), p. 468;
[12]
Murphy, “Study on the…” (2011), p. 10;
[13]
ICAO, “The History of ICAO and the Chicago Convention”, disponível em: https://www.icao.int/about-icao/History/Pages/default.aspx;
[14]
Idem;
[15]
Shane, J. N. “Diplomacy and Drama: The Making of the Chicago Convention” The
Air & Space Lawyer, Volume 32, Number 4, (2019), disponível em: as_shane.pdf
(americanbar.org), p. 1;
[16]
Idem, p. 1;
[17]
ICAO, “The History of ICAO…”;
[18]
Idem;
[19]
ICAO, “Convention on International Civil Aviation - Doc 7300”, disponível em: https://www.icao.int/publications/Pages/doc7300.aspx,;
[20]
Idem,;
[21]
ICAO, “The History of ICAO…”;
[22]
Preâmbulo da Convenção de Chicago;
[23]
Idem;
[24]
Idem;
[25]
Júnior, “A regulamentação internacional…” (2000), p. 469;
[26]
Idem;
[27]
Idem;
[28]
Júnior, “A regulamentação internacional…” (2000), p. 470;
[29]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 29;
[30]
Idem, p. 29;
[31]
ICAO, “Convention on…”;
[32]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 29;
[33]
Júnior, “A regulamentação internacional…” (2000), p. 470;
[34]
Idem, p. 470;
[35]
Idem, p. 471;
[36]
Idem, p. 472;
[37]
ICAO, “The History of ICAO…”;
[38]
ICAO, “Reduction of Noise at Source “, disponível em: https://www.icao.int/environmental-protection/pages/Reduction-of-Noise-at-Source.aspx;
[39]
Idem;
[40]
De forma a consultar doutrina neste sentido, ver Júnior, “A regulamentação
internacional…” (2000), p. 480;
[41]
Júnior, “A regulamentação internacional…” (2000), pp. 480 e 481;
[42]
Idem, pp. 480 e 481;
[43]
Idem, pp. 480 e 481;
[44]
Idem, pp. 480 e 481;
[45]
Idem, pp. 480 e 481;
[46]
Idem, pp. 480 e 481;
[47]
Knorr, A. E Arndt, A. “Noise Wars: The Eu’s «Hushkit Regulation»”, (2002),
disponível em: IWIM
(uni-bremen.de), p. 4;
[48]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 29;
[49]
Knorr, “Noise Wars…” (2002), p. 10;
[50]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 29;
[51]
Idem, p. 29;
[52]
Knorr, “Noise Wars…” (2002), p. 10;
[53]
Idem, p. 10;
[54]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 29;
[55]
Murphy, “Study on the…” (2011), p. 9;
[56]
Idem, p. 9;
[57]
Idem, p. 9;
[58]
Idem, p. 9;
[59]
Idem, p. 9;
[60]
Idem, p. 9;
[61]
Idem, p. 9
[62]
Idem, pp. 9 e 10;
[63]
Idem, pp. 9 e 10;
[64]
Idem, p. 11;
[65]
Idem, p. 11;
[66]
Idem, p. 11;
[67]
Idem, p. 11;
[68]
Idem, p. 11;
[69]
Idem, p. 11;
[70]
Idem, p. 11;
[71]
Idem, p. 11;
[72]
Idem, pp. 11 e 12;
[73]
Idem, pp. 11 e 12;
[74]
Idem, pp. 11 e 12;
[75]
Idem, p. 12;
[76]
Idem, p. 12;
[77]
Idem, p. 12;
[78]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 30;
[79]
No mesmo sentido, Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 30;
[80]
Murphy, “Study on the…” (2011), pp. 21 e 22;
[81]
Idem, pp. 21 e 22;
[82]
Report from the Commission to the Council and the European Parliament of 15
February 2008 – Noise Operation Restrictions at EU Airports (Report on the
application of Directive 2002/30/EC), disponível em: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0066:FIN:EN:pdf;
[83]
Comission of the european comission “Report from…“, (2008), p 13;
[84]
Idem, pp 3 e 4;
[85]
Idem, pp. 3 e 4;
[86]
Idem, pp. 3 e 4;
[87]
Idem, pp. 3 e 4;
[88]
Weissenberger, “New rules…” (2013), p.1;
[89]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 34;
[90]
Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo ao
estabelecimento de regras e procedimentos para a introdução de restrições de
operação relacionadas com o ruído nos aeroportos da União no âmbito de uma
abordagem equilibrada e que revoga a Directiva 2002/30/CE do Parlamento Europeu
e do Conselho, disponível em: eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011PC0828;
[91]
Comission of the european comission “Report from…“, (2008), p 13;
[92]
Comission of the european comission, “Proposta de REGULAMENTO” (2011), p. 1;
[93]
Idem, p. 1;
[94]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 35;
[95]
Misonne, “The New 2014…” (2016), pp. 34 e 35;
[96]
Considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 598/2014;
[97]
Misonne, “The New 2014…” (2016), p. 35;
[98]
Idem, p. 35;
[99]
Idem, pp. 41 e 42;
[100] Idem,
p. 37;
[101] Idem,
p. 39;
[102] Idem,
pp. 39 e 40;
[103]
Artigo 8.º do Regulamento n.º 598/2014;
[104] Misonne,
“The New 2014…” (2016), pp. 42 e 43;
[105] Misonne,
“The New 2014…” (2016), pp. 42 e 43;
[106] Misonne,
“The New 2014…” (2016), pp. 42 e 43;
[107] Anac
” Restrições de Operação Relacionadas com o Ruído nos Aeroportos e Aeródromos”,
disponível em: Ruído
nos aeroportos (anac.pt);
[108] Idem;
[109] Idem;
[110] Idem;
[111]
De forma a ver as várias portarias, Anac,” Restrições de …”;
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