Maria Carolina Ferro Lima
Subturma 5
Nº 63362
I. O que é a cidadania ambiental?
Todos os cidadãos têm cidadania ambiental, que representa a capacidade de poder intervir no processo de tomada de decisão de questões ambientais.
Atualmente, a nível internacional, europeu e nacional, são reconhecidos aos cidadãos os direitos de acesso à informação, de participação na tomada de decisão e de acesso à justiça em defesa do ambiente, direitos estes de que nos iremos ocupar de analisar neste trabalho, especialmente quanto à sua parte procedimental.
O direito de acesso à informação ambiental está mais restringido à LADA, enquanto que os outros dois direitos estão espalhados e presentes em vários diplomas. A interpretação e aplicação dos vários diplomas que iremos analisar terá sempre de ser feita tendo em conta o enquadramento internacional e eurocomunitário, relevando também uma análise atenta da jurisprudência do TJUE, que é muito útil e de extrema relevância nesta matéria. Quanto à tutela destes direitos em Portugal, temos a CADA e os tribunais administrativos.
É natural que a cidadania ambiental seja algo pertence a todos os cidadãos, pois como M. Prieur afirma, “porque o ambiente respeita a todos, quando se trata de partilhar os recursos naturais comuns, a sua gestão deve ser realizada por todos. A democratização da gestão dos bens comuns é inerente à qualidade generalizada de tais bens”[1].
O ambiente deve ser defendido através da legitimidade popular (Artigos 66.º, nº 1 e 52.º, nº 3, alínea a) da Constituição da República, doravante CRP) independentemente de terem ou não interesse direto na demanda, como determina o Artigo 2.º, nº 1 da Lei de Participação Procedimental e de Ação Popular, doravante LPPAP[2]).
II. A trilogia de Aarhus — o direito de acesso à informação, a participação e o acesso à justiça em defesa do ambiente
O disposto no Artigo 66.º, nº 1 CRP também tem expressão na Lei de Bases do Ambiente (doravante, LBA[3]), nomeadamente nos seus Artigos nºs 6 e 7, relativos aos direitos procedimentais e aos direitos processuais, respetivamente — sendo estes o direito de acesso à informação ambiental, o direito de participação na decisão ambiental e o direito de acesso à justiça ambiental. Além destes direitos, a cidadania ambiental impõe também um conjunto de responsabilidades, tratando-se de uma responsabilidade partilhada, nos termos do Artigo 66.º, nº 2 da CRP.
Os direitos procedimentais presentes na LBA correspondem à Convenção de Aarhus[4], à qual Portugal está vinculado. Esta convenção trata do acesso à informação, participação na tomada de decisão e do acesso à justiça e foi assinada em 1998, estando em vigor desde 30 de outubro de 2001, tendo a União Europeia ratificado em 2005 e estando em vigor em Portugal desde 7 de setembro de 2003 — por isso, Portugal está duplamente vinculado a esta convenção. Releva então analisar o conteúdo da mesma no que toca a estes três direitos.
Começando pelo direito de acesso à informação, este encontra-se previsto no Artigo 4.º da Convenção e deve conjugar-se com o Artigo 2.º, nº 3, alíneas a), b) e c) e com o Artigo 5.º. Daqui, conseguimos retirar[5]:
i. A informação pode ser pedida por qualquer cidadão, independentemente de ter um interesse ou não — fala-se aqui num “direito a saber”;
ii. A informação deve ser transmitida num prazo máximo de um mês;
iii. A informação pode ser recusada com fundamentos taxativos, que poderão constituir um indeferimento limitar (p.e. o pedido ser demasiado genérico Artigo 4.º, nº 3 alínea b)) ou um indeferimento ponderado (p.e. situações em que a transmissão dessa informação possa afetar negativamente direitos de propriedade intelectual ou segurança pública Artigo 4.º, nº 4). Estes fundamentos são taxativos e está subjacente um princípio do favor informare, na medida em que a recusa de acesso à informação ambiental tem limites rigorosos.
Relativamente ao direito de participação nos procedimentos de tomada de decisão ambiental, devemos atentar aos Artigos 6.º, 7.º e 8.º da Convenção. No que respeita ao Artigo 6.º, este respeita à decisão de autorização das atividades do Anexo I ou que possam causar impacto significativo no ambiente. O Artigo 7.º visa planos, programas e ações para o público e o Artigo 8.º diz respeito à participação do público durante a preparação de regulamentos de execução e de outras regras juridicamente vinculativas diretamente aplicáveis que possam ter um efeito significativo no ambiente. Nestes três artigos conseguimos observar como a participação deve ocorrer de forma atempada, enquanto as opções estejam todas em aberto e que o resultado da participação do público será “tido em conta tanto quanto possível”.
No que toca ao direito de acesso à justiça ambiental, interessa-nos o Artigo 9.º da Convenção, que determina que estes direitos devem ter tutela jurisdicional, nos termos da respetiva legislação nacional. Segundo o nº 2 do mesmo artigo, os “membros do público” têm de: a) ter um interesse suficiente ou b) ter um direito que tenha sido ofendido, caso a lei do Estado a que pertence o exija como condição prévia de acesso a juízo.
III. O direito de acesso à informação ambiental — Lei nº 26/2016 (LADA)[6]
O dever de divulgação de informação ambiental decorre, desde logo, do Artigo 15.º da LBA que determina que, em caso de omissão do cumprimento deste dever, presume-se a culpa.
O regime atual de acesso à informação ambiental vigente em Portugal tem três níveis normativos — a interpretação da Lei nº 26/2016 (doravante, LADA) deve ser feita de acordo com a Diretiva 2003/4/CE[7] e com a Convenção de Aarhus, sendo que a Convenção prevalecerá sempre que as outras diminuírem o seu nível de proteção.
A LADA determina, no seu Artigo 5.º, que “todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos (…)”, devendo esta informação estar, de preferência, disponível online e de forma acessível, segundo o Artigo 17.º alínea a) da LADA.
O Artigo 11.º, nº 1 estabelece ainda a obrigação de atualização da informação, o que é deveras importante tendo em conta a rapidez com que o estado dos elementos do ambiente se altera. O nº 2 do mesmo artigo refere algumas informações que devem ser incluídas e atualizadas. Do Artigo 12.º até ao Artigo 18.º, temos regulada a tramitação do pedido de acesso.
O Artigo 16.º da LADA confere o direito de queixa ao requerente — este pode queixar-se à CADA no prazo de 20 dias e remete para o processo administrativo (intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, que vêm regulados nos Artigos 104.º a 108.º do CPTA).
IV. O direito de participação nos procedimentos de tomada de decisão ambiental
As Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters[8] (2015) apesar de não serem vinculativas têm sido utilizadas para a interpretação e aplicação da Convenção de Aarhus e são muito importantes, nomeadamente em matéria do direito de participação em procedimentos de tomada de decisão ambiental.
Este direito está previsto no Artigo 6.º, nº 2 alínea a) da LBA — têm direito de participação nos procedimento de tomada de decisão ambiental os cidadãos, ONGAs e demais sujeitos interessados neste direito, pelo que importa determinar quem são os interessados, quem é que tem legitimidade para participar.
O CPA no seu Artigo 68.º, nº 2 consagra a legitimidade popular para “defesa de interesses difusos perante ações ou omissões da Administração passíveis de causar prejuízos relevantes não individualizados em bens fundamentais como (…) o ambiente”. Também encontramos na LPPA, no seu Artigo 2.º, nº 1, o reconhecimento de legitimidade popular para a defesa de interesses difusos.
V. O direito de acesso à justiça ambiental
Relativamente ao custo de acesso à justiça ambiental, damos destaque aos Acórdãos de 11 de abril de 2013, Processo nº C-260/11 e de 17 de outubro de 2018, Processo Nº C-167/17, em que o TJUE se pronunciou sobre a relevância de reduzir os custos de acesso à justiça, de modo a que o exercício deste direito não ficasse comprometido, sublinhando que “o custo de um processo não deve exceder as capacidades financeiras do interessado”. Isto porque querer aceder à via jurisdicional para defender o ambiente é uma iniciativa altruísta, de louvar, e que poderá ter efeitos na coletividade como um todo, pelo que deve ser o mais incentivado possível, não devendo ser o custo de acesso um impedimento.
A LPPA tem algumas especificidades quanto ao exercício deste direito, no nº1 do seu Artigo 2.º. A ação popular é uma forma de extensão da legitimidade, diferente da legitimidade para defesa de direitos subjetivos, na medida em que na ação popular os autores defendem uma causa que não tem de se refletir diretamente na sua esfera jurídica. Os autores podem ser individuais ou institucionais, sendo que os institucionais apenas podem defender os interesses dentro do seu objeto estatutário (Art. 3.º LPPAP). Em Portugal, as ONGAs são, sem dúvida, as principais intervenientes — infelizmente a participação popular é ainda muito reduzida.
VI. Bibliografia
Obras bibliográficas:
• Carla Amado Gomes, Heloísa Oliveira; Tratado de Direito do Ambiente, VOL I, 2021, pp. 125-175;
• Vasco Pereira da Silva; Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente.
Artigos online:
• https://icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/ebook_trilogia_aarhus.pdf
[1] M. Prieur, La Convention D’Arhus, instrument universel de la démocratie environnementale.
[3] Disponível in https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/19-2014-25344037
[4] Disponível in https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:22005A0517(01)
[5] Cfr. Carla Amado Gomes, Tratado de Direito do Ambiente, VOL I, 2021, p. 131
[7] Disponível in https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:041:0026:0032:PT:PDF
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