"Avaliação de Impacte Ambiental e Avaliação Ambiental Estratégica"

 Enquadramento/ Introdução

Em primeiro lugar, importa referir que toda esta consciência e preocupação com as questões ambientais e climáticas é relativamente recente. Alguns autores referem-se ao direito do ambiente como um direito jovem. [1] Neste sentido, sobretudo a partir dos anos sessenta, começam a surgir algumas obras relevantes que abordam estas matérias, temos também alguns acontecimentos que ganharam alguma notoriedade pela negativa. Verifica-se também, uma preocupação crescente dos Estados, os quais começam a produzir legislação que versa sobre o ambiente e a celebrar acordos internacionais cujo objeto central seria a questão ambiental.

 

Com isto, conseguimos perceber que as questões ambientais são bastante atuais, ao longo dos últimos anos multiplicam-se os instrumentos de preservação e proteção ambiental, sendo hoje uma preocupação central dos diferentes Estados.

No caso português, “aproveitou-se” o ímpeto revolucionário para incorporar a tarefa de proteção do ambiente no texto constitucional”. [2] Assim, temos hoje plasmado no texto da nossa lei fundamental, doravante CRP, o direito ao ambiente, sob a epígrafe ambiente e qualidade de vida. A partir daqui o legislador português foi demonstrando cada vez mais, a sua preocupação com o tema, através da publicação da Lei de Bases do Ambiente, Lei 11/87, de 7 de abril. Podemos constatar que a partir da adesão de Portugal, à comunidade europeia, fruto das imposições que advinham da Europa, Portugal deu mais alguns passos importantes nesta matéria. Assim, surgem a declaração de impacto ambiental, a licença ambiental, a Rede Natura 2000, estabelece-se o regime da Rede Nacional de Áreas Protegidas, e a Reserva Ecológica Nacional.

Objeto de análise

Este artigo tem por objetivo central, analisar essencialmente, dois dos instrumentos preventivos de direito do ambiente, a Avaliação de Impacto Ambiental e a Avaliação Ambiental Estratégica. 

O tema em análise, a meu ver, pode ser integrado, naquilo que a doutrina designa de dimensão impositiva da norma do artigo 66.º, n.º1 da CRP,  esta norma está relacionada com os deveres de proteção do ambiente. Integra-se, visto que, estamos a abordar instrumentos preventivos de direito do ambiente. Neste sentido, Carla Amado Gomes, “Por último, sublinhe-se a coexistência, no dever de proteção do ambiente, de deveres materiais (de comportamentos diretamente relacionados com a promoção da qualidade ambiental ou com a prevenção de danos), (...)”. [3]

Nesta ótica, importa distinguir, segundo Carla Amado Gomes, quatro categorias de instrumentos do Direito do Ambiente, sendo eles preventivos, reparatórios, repressivos e por fim os de mercado. Pretendo com esta análise, debruçar-me com maior enfoque nos instrumentos de cariz preventivo. Os instrumentos preventivos, atrás referidos, segundo Carla Amado Gomes, podem ser subdivididos em instrumentos de prevenção geral e em instrumentos de prevenção especial.

Desta forma, vou apenas referir brevemente alguns dos instrumentos gerais, no entanto, será dado maior enfoque aos dois instrumentos especiais atrás referidos, a Avaliação de Impacto Ambiental e a Avaliação Ambiental Estratégica.

Em primeiro lugar, todos estes instrumentos assumem uma grande importância na prevenção de danos ecológicos e para a promoção da gestão racional dos bens naturais. Segundo Carla Amado Gomes “São atos parciais, que condensam determinadas ponderações construídas em sede de dois procedimentos específicos e autónomos, cuja realização se impõe relativamente a atividades que desencadeiem impactos ambientais mais sensíveis, sobretudo no plano das emissões poluentes.”[4] Desta ideia avançada pela autora mencionada, a meu ver podemos retirar a conclusão de que estamos perante mecanismos de controlo prévio, sempre que se pretende desenvolver algum tipo de atividade que seja suscetível de provocar danos ambientais, impõe-se esta avaliação técnica prévia, realizada através destes instrumentos.

No plano dos instrumentos em geral, Carla Amado Gomes, aborda os planos especiais de ordenamento do território, os atos autorizativos ambientais e os contratos de adaptação e promoção ambiental. Sem prejuízo, da sua importância, queria destacar apenas, que se trata de instrumentos de prevenção para a proteção. Visam tutelar o ambiente do ponto de vista material, numa lógica preventiva.

De seguida, apresentarei e analisarei em específico dois instrumentos de prevenção especial, a Avaliação de Impacto Ambiental, doravante AIA e a Avaliação Ambiental Estratégica, doravante AAE. Estes dois procedimentos são extremamente relevantes, devido à necessidade crescente de compatibilizar o desenvolvimento económico e social, com a preservação do ambiente. De referir também, que estes mecanismos são essenciais para aquilo que é o ordenamento do território, sobretudo a AAE. Trata-se de instrumentos de regulação do risco ambiental. Podemos afirmar, que são o afloramento de importantes princípios de direito do ambiente, o princípio da precaução e da prevenção.

Ambos os instrumentos objeto de análise, encontram-se regulados em legislação própria que de forma completa descreve, em que é que consistem, quais os seus fins e toda a sua estrutura e tramitação. Desta forma, importa inicialmente analisar todo o seu regime legal.

A AIA, trata-se de um procedimento prévio à realização de um projeto específico, que visa identificar e prever os impactos ambientais do referido projeto. Procede a uma avaliação dos efeitos que podem prejudicar o ambiente, a saúde humana e o bem-estar da comunidade. Visa, assegurar que a decisão em causa tem em conta todas estas preocupações e no fim determinar se o projeto pode ser executado e neste caso, medidas para mitigar os impactos negativos.

A AAE tem um objetivo distinto, trata-se de um procedimento mais geral e abrangente, não está pensado especificamente para um caso concreto. Tem por finalidade, avaliar os efeitos ambientais de políticas, planos e programas, antes de ser tomada uma decisão sobre um projeto em concreto. Trata-se de uma análise de planos e políticas de desenvolvimento gerais, e dos seus impactos ambientais, com o objetivo de tutelar o meio ambiente.

A avaliação de impacte ambiental, surge inicialmente regulada no DL 69/2000, de 3 de maio, que aprova o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, constituindo um instrumento fundamental da política de desenvolvimento sustentável. Este diploma, por decisão governamental vem a ser alterado pelo DL 197/2005, de 8 de novembro, considerou o Governo ser importante introduzir alterações que esclarecem o âmbito de aplicação do diploma, clarificando, designadamente, a obrigatoriedade de realização de avaliação de impacte ambiental (AIA) para determinados projetos públicos ou privados. Este último diploma encontra-se também revogado. O atual regime jurídico da avaliação de impacte ambiental, consta do DL 151-B/2013. Todos estes diplomas nacionais, são elaborados devido à necessidade de transposição de diretivas europeias nesta matéria. O diploma atual, estabelece o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente, transpondo a Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente.

No artigo 1.º do DL 151-B/2013, percebemos qual o objeto e âmbito de aplicação do diploma, assim estamos perante um regime jurídico da avaliação de impacto ambiental dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Daqui resulta, a lógica da prevenção, no sentido de proteger o ambiente “material” de possíveis atividades lesivas, através de uma avaliação ex ante.

O número 3 do mesmo artigo, diz-nos quais os projetos em que há uma necessidade de avaliação de impacte ambiental. Assim, estão sujeitos a avaliação do impacte ambiental, nos termos previstos no presente diploma, os projetos incluídos nos anexos I e II ao presente diploma e que dele fazem parte integrante. Estão também sujeitos a este procedimento, os projetos que se enquadrem nos pontos i, ii, ii da alínea b), do n.º 3 e ainda os casos da alínea c).

No número seguinte, elencam-se mais alguns casos sujeitos à necessidade deste procedimento. A meu ver, segundo uma interpretação estritamente literal e tendo em conta a estrutura da norma, resulta a ideia que os casos em regra, mais comuns são os presentes no número 3, sendo os casos menos comuns os previstos no número 4.

Temos um procedimento prévio que pode ocorrer antes da AIA.  Este procedimento prévio é a proposta de definição de âmbito ( PDA). Nos casos em que o proponente ainda não sabe bem o âmbito da proposta que vai fazer, constitui-se brevemente uma comissão de avaliação para apreciar tecnicamente essa proposta de definição de âmbito, essa proposta pode ir até a consulta pública. No fim essa comissão de avaliação vai emitir um parecer. Este procedimento prévio é admitido nos termos do art. 12.º do DL 151-B/2013.

No artigo 18.º, número 1 do DL 151-B/2013 pode ler-se que “A DIA pode ser favorável, favorável condicionada ou desfavorável, com fundamento na avaliação ponderada dos impactes ambientais, positivos e negativos, associados às várias fases de desenvolvimento do projeto, tendo por referência os objetivos da AIA estabelecidos no artigo 5.º.” Importa frisar que a DIA desfavorável extingue o respetivo procedimento de AIA, isto ao abrigo do disposto no número 2 do referido artigo. Como sabemos, deve ser adotado um modelo de DIA que inclui, no mínimo, os elementos descritos nas alíneas do art. 18.º, n.º3.

Importa agora perceber em que é que consiste a DIA. A DIA, também conhecida por Declaração de Impacte Ambiental, nas palavras de Carla Amado Gomes “é o ato central do procedimento de avaliação de impacte ambiental”. [5] A DIA favorável ou condicionalmente favorável, torna-se necessária para que estes projetos possam chegar a bom porto, para que possam chegar ao fim e obter o licenciamento final. Trata-se de uma decisão sobre a viabilidade ambiental de um projeto.

Apesar disto, temos casos excecionais previstos na lei, em que se admite o licenciamento de um projeto sem ser necessário recorrer ao instrumento de avaliação de impacte ambiental. Importa reforçar a excecionalidade deste regime, previsto no art.º 4 do diploma em análise, pois estamos perante um desvio a toda a lógica da prevenção, regime este que gera alguma discussão doutrinal que será agora analisada. Assim, segundo o disposto no n.º 1, podemos ter uma dispensa, total ou parcial, do procedimento de AIA, caso a aplicação do mesmo contrarie o objetivo do projeto e desde que sejam cumpridos os objetivos do presente regime jurídico.

A este respeito Carla Amado Gomes, refere que “A expressão circunstâncias excecionais constante do nº 1 do artigo 4.º é demasiado ampla, constituindo uma espécie de norma habilitante em branco. A não inserção de qualquer referência exemplificativa torna extraordinariamente difícil o controlo do exercício desta competência, salvo erro manifesto”. [6] Subscrevo a crítica apresentada pela autora, efetivamente não tendo qualquer tipo de exemplo, estamos perante uma norma demasiado abrangente em que não podemos ter uma referência para aplicação, suscitando-se a dúvida de perceber o que é que fica abrangido por “circunstâncias excecionais”. Por outro lado, com o devido respeito, podemos a meu ver contra-argumentar esta ideia afirmando que o legislador quis deixar a norma propositadamente aberta e abrangente quanto aos possíveis casos a que se aplica. Tratando-se de um regime tão excecional, a apresentação de casos específicos poderia contrariar o sentido da norma. Assim, teríamos necessariamente de analisar especificamente o circunstancialismo do caso concreto, para perceber se se justifica a aplicação do regime excecional e a respetiva dispensa. No entanto, tendo a seguir a posição defendida pela autora reforçando-a com a opinião de Catarina Moreno Pina “Em nosso entender, dada a importância do procedimento de AIA na proteção do ambiente, a admitir situações de dispensa de AIA, as mesmas apenas deveriam ocorrer em situações verdadeiramente excecionais, que deviam estar determinadas ou concretizadas na lei, sob pena de se abrir as portas a uma discricionariedade próxima da arbitrariedade, sem que se adivinhe qualquer critério orientativo numa matéria tão sensível”. [7]

Desde já, esta possibilidade de dispensa de AIA deve ser vista como um sub-procedimento, dentro do procedimento de AIA. Neste sentido, importa analisar sucintamente de que forma se processa esta dispensa, ou seja, qual é a tramitação que preside este processo excecional. Não querendo ser exaustivo na análise legal, penso que não haveria outra forma de apresentar toda a tramitação para que pudesse ser devidamente compreendida, sem ser recorrer à lei. 

Inicialmente, nos termos do artigo 4.º, nº1 do DL 151- B/2013 o licenciamento ou a autorização de um projeto pode, por iniciativa do proponente e mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pela área do ambiente e da tutela do projeto, ser concedido com dispensa, total ou parcial, do procedimento de AIA. Aqui o ponto a destacar é o facto da iniciativa deste processo competir ao proponente do projeto. Assim, nos termos do número 2 do mesmo artigo, o proponente deve apresentar à entidade competente para licenciar ou autorizar o projeto em causa um requerimento de dispensa do procedimento de AIA devidamente fundamentado, no qual descreva o projeto e indique os seus principais efeitos no ambiente.

Esta entidade tem um prazo de 10 dias a contar da data de entrega do requerimento, para proceder à sua análise sumária e se pronunciar sobre o mesmo remetendo o seu parecer à autoridade de AIA, isto segundo o disposto no número 3 do artigo 4.º.

Seguindo a lógica do artigo, nos termos do seu número 4, a autoridade de AIA, no prazo de 20 dias contados da receção do requerimento, emite e remete ao membro do governo responsável pela área do ambiente o seu parecer, o qual, sendo favorável à dispensa do procedimento de AIA, deve prever: a) Medidas de minimização dos impactes ambientais considerados relevantes a serem impostas no licenciamento ou na autorização do projeto; b) Necessidade de proceder a outra forma de avaliação, quando tal se justifique.

Verifica-se a obrigatoriedade de o membro do governo responsável pela área do ambiente remeter uma descrição do projeto, acompanhada de quaisquer informações disponíveis sobre os seus eventuais impactes transfronteiriços, sempre que o projeto possa impactar significativamente no ambiente de outros Estados Membros, deve ainda promover a consulta destes sobre a dispensa do procedimento de AIA, segundo o disposto no número 5.

Neste caso, da análise do número 6 percebemos que o prazo para a emissão do parecer pela autoridade de AIA alarga-se a 65 dias, e deve referir o resultado das consultas efetuadas.

Da leitura do número 7 resulta que, no prazo de 20 dias contados da receção do parecer da autoridade de AIA, o membro do Governo responsável pela área do ambiente e o membro do Governo responsável pela área da tutela decidem o pedido de dispensa do procedimento de AIA e, em caso de deferimento do pedido, determinam, se aplicável, as medidas que devem ser impostas no licenciamento ou na autorização do projeto com vista à minimização dos impactes ambientais considerados relevantes. 

Em relação ao disposto no atual n.º 7 do DL 151-B/2013, na legislação anterior, nomeadamente no art. 3.º, n.º 11 do DL 197/2005 estabelecia-se que “a ausência da decisão no prazo referido determina o indeferimento da pretensão”. Relativamente à solução do número 11 do artigo 3.º do DL 197/2005, à que referir que não era pacífica a solução do indeferimento tácito. Tal solução foi defendida por José Eduardo Figueiredo Dias e por Catarina Moreno Pina. Como referido, a solução não é consensual, assim refere Carla Amado Gomes que “é equívoca a solução de indeferimento tácito que resulta do n.º 11 do artigo 3.º em face da nova legislação processual administrativa.” [8]

Após a análise deste sub-procedimento, torna-se relevante estabelecer que todo o procedimento de AIA, envolve também ele um conjunto de fases necessárias para a sua conclusão, onde temos a intervenção de diferentes entidades, para além do ministro desta área, temos a intervenção da autoridade nacional de AIA, da autoridade de AIA, de empresas cuja especialidade assenta nestes estudo de impacto ambiental, temos uma comissão de avaliação, o conselho consultivo de AIA e ainda uma entidade licenciadora. Podemos encontrar estas entidades descritas nos arts. 6.º e ss. do DL 151-B/2013. Para além das entidades apresentadas no artigo 6.º, é relevante o próprio proponente do projeto sujeito à AIA. 

O procedimento de AIA, tem objetivos e finalidades específicas, que se encontram essencialmente no art. 5.º do diploma em análise. A AIA é uma avaliação administrativa, recorre-se a princípios administrativos. Temos vários objetivos de AIA, que a tornam numa avaliação administrativa em sentido amplo e não numa avaliação ambiental em sentido estrito. Procede-se a uma avaliação dos impactos na população, nos seus bens e na sua propriedade privada. Esta ideia decorre da legislação interna e da legislação europeia. Em suma, o procedimento de AIA “pondera interesses ecológicos, mas também sociais, económicos, culturais, sanitários.”. [9] Assim, assume um papel muito relevante no âmbito da prevenção de impactos ambientais, a atrás referida declaração de impacte ambiental.

O número de processos de AIA instruídos entre 2008 e 2022, reflete a evolução da situação económico-financeira do país e as opções de investimento e desenvolvimento estratégico adotadas a nível nacional. No período compreendido entre os anos de 2008 e 2017 verifica-se uma clara descida do número de processos, a partir de 2017 até 2022 verificou-se um aumento ligeiro do número de processos.

Em relação à tipologia de projetos sujeitos a AIA, entre o período de 2008 e 2022, a indústria extrativa surge como a tipologia de projetos mais recorrente, em segundo lugar a produção de energia, em terceiro lugar as agropecuárias, em quarto lugar os transportes e infraestruturas associadas. Podíamos referir, mais algumas tipologias que se seguiriam à última categoria apresentada, mas para não ser demasiado exaustivo, referi apenas as principais.

É possível observar ainda, que entre 2008 e 2022 o maior número de projetos submetidos a AIA verificou-se no distrito de Santarém e o menor número no distrito de Viana do Castelo.

Esta análise, parte de um relatório do estado do ambiente, elaborado pela agência portuguesa do ambiente, cuja fonte é o sistema de informação sobre avaliação de impacte ambiental, disponível no portal do estado do ambiente. [10]

Inicialmente, apresentei os dois instrumentos objeto de estudo, assim irei analisar de seguida a Avaliação Ambiental Estratégica. Estes instrumentos estão relacionados entre si, podemos afirmar que estes instrumentos se complementam mutuamente, para prosseguir o objetivo primordial de prevenção do impacto ambiental. Segundo a Comissão Europeia, “as duas diretivas são em grande medida complementares: a Diretiva AAE situa-se a montante e identifica as melhores opções numa fase precoce do planeamento, enquanto a Diretiva AIA se situa a jusante e refere-se aos projetos que estão a ser realizados numa fase posterior. [11]

O mecanismo de AAE foi lançado pelo artigo 30.º da antiga lei de bases do ambiente (LBA), esta lei foi, entretanto, revogada pela lei n.º 19/2914, a lei que define as bases da política de ambiente. Percebemos que, à semelhança da AIA, este instrumento visa prevenir impactos ambientais significativos, realizando uma prévia avaliação. 

Este mecanismo vem regulado no DL n.º 232/2007 de 15 de junho (RJAAE), importa por isso fazer uma análise com base neste diploma. Este diploma estabelece o regime a que fica sujeita a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, transpondo para a ordem jurídica interna as Diretivas n.os 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, e 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio. A última alteração surge com o DL n.º 58/2011, de 4 de Maio.

Previamente temos de perceber que, a avaliação ambiental de planos e programas pode ser entendida como um processo integrado no procedimento de tomada de decisão, que se destina a incorporar uma série de valores ambientais nessa mesma decisão. Os eventuais efeitos ambientais negativos de uma determinada opção de desenvolvimento passam a ser sopesados numa fase que precede a avaliação de impacte ambiental de projetos já em vigor no nosso ordenamento. Isto, vai ao encontro do atrás referido, quando se disse que a AAE de certa forma precede a AIA, a primeira situa-se a montante a segunda a jusante. Sendo certo que a avaliação de planos e programas e a avaliação de impacte ambiental de projetos têm funções diferentes, a primeira uma função estratégica, de análise das grandes opções, a segunda uma função de avaliação do impacte dos projetos, tal como são executados em concreto.

Feito este breve enquadramento, analisarei de seguida o regime da AAE. Em concreto os planos e programas sujeitos a este procedimento estão descritos nas diferentes alíneas do artigo 3.º do RJAAE. Temos de ter em conta que este procedimento pode ser dispensado, nos termos do artigo 4.º do mesmo diploma, verificadas as circunstâncias descritas. Concordo com Carla Amado Gomes, quando considera que apesar da epígrafe do artigo ser isenção, o que levaria a pensar que haveria uma presunção de desnecessidade de AAE, o que está em causa é uma dispensa.

O cerne deste procedimento assenta num relatório ambiental, a elaborar pela entidade que aprovará o plano ou programa, isto nos termos do artigo 6.º. Nas palavras de Carla Amado Gomes “O relatório ambiental vai, assim, integrar a fundamentação das opções assumidas no plano ou programa, assemelhando-se a um parecer.”. [12]

A desejada articulação e complementaridade entre a AAE e a AIA, não tem sido facilmente implementada na prática. Trata-se de dois mecanismos distintos, aplicados em dois momentos diversos, preconizados por diferentes entidades. Referem Miguel Assis Raimundo e Tiago Souza D´alte que “a AAE permite uma análise mais eficaz de impactos cumulativos, enquanto a AIA, com o seu método de análise caso-a-caso, dificilmente o fará”. [13]

Existem efetivamente algumas dificuldades práticas na aplicação destes procedimentos, sobretudo na sua articulação. Temos dificuldades, nos casos de realização sucessiva de AAE e AIA, por outro lado temos as situações a que aludem os artigos 13.º, n.º 1 e 8.º, n.º 3 do RJAAE, de realização simultânea de ambos os procedimentos. Concordo, com Carla Amado Gomes quando refere que o artigo 8.º, n.º 3 consagra uma má solução, juridicamente pouco recomendável e praticamente impossível, num amplo conjunto de casos. Considera, que nos casos em que fosse possível realizá-los simultaneamente, a AIA deveria prevalecer sobre a AAE, tanto porque o regime da primeira é mais favorável à proteção do ambiente como porque a dimensão estratégica da avaliação, na presença de um projeto concreto, fica neutralizada. O que se verifica na prática e que é objeto de dúvida e crítica é a absorção da AIA, pela AAE, nestes casos de realização simultânea.

Da análise do artigo 10.º do DL n.º 140/99 (RJRN), retiramos uma obrigatoriedade de realização de uma avaliação de incidências ambientais sempre que esteja em causa a autorização de projetos que possam ter impactos significativos em valores ecológicos presentes em zonas de rede Natura 2000. O licenciamento de projetos abrangidos por Zonas de Proteção Especial (ZPE), Zonas Especiais de Conservação (ZEC), da lista Nacional de Sítios segundo o Decreto-lei nº 140/99, 24 de abril, alterado pelo Decreto-lei nº 49/2005, e mais recentemente pelo DL 156-A/2013, requer a elaboração, e aprovação, de Estudos de Incidências Ambientais (EIncA). À semelhança de Estudos de Impacte Ambiental os Estudos de Incidências Ambientais procuram analisar as incidências (impactes) sobre descritores ecológicos (flora e fauna), físicos (geologia, hidrogeologia, solos e clima), qualidade do ambiente (qualidade do ar, qualidade da água e qualidade do ambiente sonoro) e sociais e humanos (uso do solo e ordenamento do território, socio-economia, paisagem e património construído, arquitetónico e arqueológico). Em função da incidência ambiental sobre cada um dos descritores analisados são identificadas medidas de minimização. Não pretendo desenvolver esta figura, apenas mencionar que este regime tem uma viabilidade e utilidade questionáveis. Afirma, Tiago Antunes “este instituto padece de sérias deficiências na forma como está regulado, (...)”. [14]

Por fim, neste âmbito temos ainda o universo da licença ambiental. O princípio da licença ambiental foi consagrado em Portugal pelo Decreto-Lei n.º 194/2000, de 21 de agosto, e no seu sucessor, o Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de agosto, ambos revogados. O Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto, transpõe para o direito nacional a Diretiva relativa às Emissões Industriais, revogando o Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de agosto e estabelece o Regime de Emissões Industriais (REI), aplicável à prevenção e ao controlo integrados da poluição (PCIP), bem como as regras destinadas a evitar e ou reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente no seu todo, encontrando-se no anexo I deste diploma as atividades abrangidas.

Feito este enquadramento, importa agora estabelecer uma ligação entre estes procedimentos e a realidade prática, através da apresentação de alguns exemplos reais, onde estes mecanismos foram aplicados.  

Em Portugal, temos vários exemplos de projetos e políticas em diferentes áreas abrangidos por estes procedimentos. Nos últimos anos, as áreas que mais requerem a intervenção destes mecanismos são a da energia, das infraestruturas e do ordenamento do território. São inúmeros os exemplos, que podiam ser apresentados, no entanto, de seguida apresentarei apenas alguns que selecionei e que melhor conheço para demonstrar esta realidade. Existem plataformas on-line, de acesso ao público, que permitem consultar os diferentes projetos e planos sujeitos a estes procedimentos.

A necessidade de AIA surge, por exemplo, no âmbito da construção de barragens hidrelétricas em Portugal, temos o exemplo da barragem do Alqueva, da barragem de Foz Tua, da barragem de Girabolhos, esta última ainda hoje está por construir e talvez, seja o melhor exemplo, para se compreender a necessidade que existe de compatibilizar diferentes interesses e acima de tudo de proteger o ambiente. Estas avaliações consideram os impactos nos ecossistemas aquáticos, incluindo a fauna e a flora, bem como os efeitos nas comunidades locais e nas atividades agrícolas. Percebemos assim que nestes casos, existem interesses em conflito que devem na medida do possível ser devidamente acautelados, daí a necessidade destes mecanismos e da dificuldade que todos estes projetos atravessam até serem devidamente autorizados.

Podemos encontrar diversos exemplos também, no âmbito das infraestruturas temos o caso extensão da linha amarela do metro do Porto, temos os exemplos das construções das várias autoestradas que hoje temos no nosso país, todos estes grandes projetos foram alvo destes procedimentos, estas avaliações examinaram os impactos na paisagem, na qualidade do ar e no tráfego local.

Por sua vez, a AAE suscita-se, por exemplo, nos planos regionais de ordenamento do território (PROT) e nos planos diretores municipais (PDM). Essas avaliações ajudam a integrar considerações ambientais na elaboração de políticas de uso do solo, transporte e infraestrutura em nível regional e municipal.

Também as políticas nacionais de energia e ambiente, como o Plano Nacional de Energia e Clima (PNEC) e o Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR), são exemplos de estratégias que passaram por processos de AAE. Essas avaliações ajudam a identificar os impactos ambientais das políticas e a garantir que sejam alinhadas com os objetivos de desenvolvimento sustentável.

Temos um caso interessante, que surgiu no Parque Natural da Serra da Estrela, relativo a um estudo de impacte ambiental num projeto de substituição do teleski escola pelo tapete rolante escola na estância de ski da serra da estrela. Temos também, na mesma zona, um estudo de impacte ambiental relativo à requalificação da estância de ski da serra da estrela. Estes dois casos, são particularmente relevantes, pois existem preocupações adicionais e interesses completamente contraditórios da Turistrela por um lado, (empresa que detém uma concessão exclusiva para exploração da área do parque natural da serra da estrela) e da direção do Parque Natural, por outro. Isto, devido ao facto de estarmos a falar de uma zona específica do território nacional, trata-se de uma zona protegida.

Outro exemplo, bastante atual e que tem sido objeto de grande discussão, trata-se da construção do novo aeroporto de Lisboa. Apesar de toda a controvérsia, que este tema pode gerar, importa apenas salientar que se trata de mais um caso, onde se verificam preocupações, numa lógica de prevenção ambiental. Neste caso, verificam-se procedimentos de AIA, nos quais foram realizados estudos de impacto ambiental, consultas públicas e onde se verificaram medidas de mitigação. Discutiu-se a necessidade de procedimento de AAE. A meu ver, na prática, segundo a legislação europeia e nacional (art. 3.º RJAAE) o governo português, neste caso, estaria vinculado a desencadear estes dois procedimentos. Pode observar-se, uma evolução crescente das preocupações com a defesa do ambiente, com este tipo de diplomas legais. É evidente, a pluralidade das partes envolvidas neste caso, temos por um lado os interesses do Estado, temos em jogo também interesses privados, o interesse dos particulares e de associações ambientais.

Desafios e limitações

Estes dois procedimentos, a AIA e a AAE, apresentam-se como vitais para cumprir a finalidade a que se destinam, a proteção do ambiente. Ainda assim, enfrentam desafios e limitações práticas que importa apresentar. 

Relativamente ao procedimento de AIA, podem ser apontados como principais desafios e limitações, o facto de ter um foco limitado, pois apenas avalia os impactos ambientais de projetos específicos numa determinada área. Trata-se de um procedimento, que pode acarretar custos elevados e cujo tempo de elaboração tende a ser demorado. Nalguns casos, verifica-se também uma falta de ponderação de alternativas, o que por vezes, leva à escolha de opções que não são necessariamente as mais sustentáveis. Verifica-se também, uma dificuldade de previsão de impactos ambientais futuros, prever todos os impactos futuros revela-se uma tarefa árdua, surgem sempre novas condicionantes que suscitam incertezas.

Por sua vez, em relação ao procedimento de AAE, as dificuldades e desafios também são variados. Em primeiro lugar, a sua preterição em casos em que seria necessária, o que gera a tomada de decisões políticas que não tomam em consideração as questões ambientais. A ideia de que a AAE está pensada apenas para os grandes planos, tem condicionado a sua aplicação a políticas mais locais e específicas. Toda a sua complexidade de implementação, pode por si só gerar dificuldades práticas difíceis de ultrapassar. Outra questão, prende-se com o resultado prático deste procedimento, que nalguns casos pode ser condicionado por interesses políticos e devido a pressões impostas por outros agentes.

Conclusão

Em suma, o direito do ambiente tem evoluído significativamente ao longo das últimas décadas em resposta às crescentes preocupações com a preservação do meio ambiente.

A proteção ambiental é hoje uma preocupação central dos Estados e Organizações Internacionais, que elaboram diplomas legislativos com vista à proteção do ambiente enquanto bem jurídico fundamental. Nesses diplomas e instrumentos, podemos encontrar mecanismos como aqueles que foram apresentados, cujo objetivo primordial passa por prevenir a violação, lesão e degradação do ambiente, visando também o desenvolvimento sustentável.

Em concreto, a AIA e a AAE são instrumentos fundamentais neste contexto. Estes procedimentos pretendem garantir que na tomada de decisão sobre um determinado projeto ou política, sejam tidos em conta, não apenas interesses econômicos e sociais, mas também a preservação ambiental.

[1] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 15

[2] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 17

[3] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 45

[4] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 112

[5] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 112

[6] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 116

[7] C. Moreno Pina, Os Regimes de Avaliação de Impacte Ambiental e de Avaliação Ambiental Estratégica, AAFDL, Lisboa, 2011

[8] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 117

[9] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 124

[10] https://rea.apambiente.pt/content/avalia%C3%A7%C3%A3o-de-impacte-ambiental

[11] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 125

[12] C. Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, pp. 128

[13] M. Assis Raimundo, T. Souza d’Alte, O regime de avaliação ambiental de planos e programas e a sua integração no edifício da avaliação ambiental, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº29, 2008, p.148

[14] Tiago Antunes, Singularidades de um regime ecológico, O regime jurídico da rede natura 2000 e, em particular, as deficiências da análise de incidências ambientais, Separata de Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, Coimbra Editora, 2010, p. 401

Referências bibliográficas

Carla Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, 2.ª ed., Lisboa, AAFDL, 2012.

Tiago Antunes, Pelos Caminhos Jurídicos do Ambiente: verdes textos I, Lisboa, AAFDL, 2014.

Catarina Moreno Pina, Os regimes de avaliação de impacte ambiental e de Avaliação Ambiental Estratégica, Lisboa, AAFDL, 2011.

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https://rea.apambiente.pt/content/avalia%C3%A7%C3%A3o-de-impacte-ambiental

Francisco Lágeo, n.º 64568, Turma A/Subturma 5